ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 травня 2023 року
м. Київ
справа № 520/1535/19
адміністративне провадження № К/9901/28426/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу прокуратури Харківської області
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 (суддя Шевченко О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 (колегія у складі суддів Подобайло З.Г., Бартош Н.С., Григорова А.М.)
у справі №520/1535/19
за позовом в.о. керівника Харківської місцевої прокуратури № 6 Харківської області Хлистова Олександра Юрійовича
до Харківської обласної державної адміністрації,
треті особи - Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, Циркунівська сільська рада Харківського району Харківської області, Товариство з обмеженою відповідальністю "Декарт плюс", Харківська районна державна адміністрація Харківської області,
про скасування розпорядження.
І. РУХ СПРАВИ
1. В.о. керівника Харківської місцевої прокуратури № 6 Харківської області Хлистов Олександр Юрійович в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Харківської обласної державної адміністрації, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, Циркунівська сільська рада Харківського району Харківської області, Товариство з обмеженою відповідальністю "Декарт плюс", Харківська районна державна адміністрація Харківської області, в якому просить суд скасувати розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 № 685 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт плюс" на території Харківського району".
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24.04.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 15.10.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга прокуратури Харківської області на зазначені рішення судів.
4. Ухвалою Верховного Суду від 12.11.2019 відкрито провадження у справі.
5. ТОВ "Декарт плюс" клопотало про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Харківської районної державної адміністрації Харківської області № 3314 від 29.12.2007 "Про надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "Декарт Плюс" надано ТОВ "Декарт Плюс" згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду орієнтовною площею 10,00 га, в тому числі: 5,85 га прибережної захисної смуги інших захисних насаджень, за рахунок земель запасу категорії водного фонду (без зміни її категорії) та 4,15 га інших захисних насаджень, за рахунок земель запасу категорії сільськогосподарського призначення несільськогосподарських угідь (зі зміною її цільового призначення з віднесенням до земель категорії рекреаційного призначення), розташовану за межами населеного пункту на території Циркунівської сільської ради, для створення зони відпочинку.
7. Пунктом 2 зазначеного розпорядження вказано ТОВ "Декарт Плюс", що розроблений та погоджений згідно з вимогами чинного законодавства проект землеустрою необхідно подати в дванадцяти місячний термін з дня видання розпорядження, для розгляду до райдержадміністрації.
8. На виконання вищевказаного розпорядження відповідача на замовлення ТОВ "Декарт Плюс", ТОВ "Інститут технологій ГІС і САПР" виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт Плюс" для створення зони відпочинку із земель запасу розташованої за межами населених пунктів на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
9. Розпорядженням Харківської обласної державної адміністрації №685 від 28.11.2011 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт Плюс" на території Харківського району" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт Плюс" для створення зони відпочинку із земель запасу, розташованої на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
10. Відповідно до п. 2 розпорядження надано ТОВ "Декарт Плюс" в оренду терміном на 49 років земельну ділянку загальною площею 10 га, в тому числі: 5, 8407 га за рахунок земель запасу категорії водного фонду без зміни її категорії та 4, 1593 га інших захисних насаджень за рахунок земель запасу категорії сільськогосподарського призначення зі зміною цільового призначення на категорію земель рекреаційного призначення на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області для створення зони відпочинку.
11. Згідно з п. 3 розпорядження, ТОВ "Декарт Плюс" необхідно звернутися у місячний термін із дня прийняття розпорядження до Харківської обласної державної адміністрації для укладення договору оренди земельної ділянки, зазначеної в пункті 2 цього розпорядження; приступити до використання земельної ділянки після встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), укладення та державної реєстрації договору оренди.
12. Учасниками справи не оспорюється, що на замовлення ТОВ "Декарт Плюс" ПП "Регіонземпроект" виготовлено Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що надається в оренду ТОВ "Декарт Плюс" для створення зони відпочинку, розташованої за межами населених пунктів на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
13. Відповідна технічна документація пройшла державну експертизу землевпорядної документації та після виправлення зауважень, отримано позитивний висновок (висновок від 20.03.2012 № 0027)
14. Проте, як зазначав позивач, всупереч вимогам розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 № 685, ТОВ "Декарт Плюс" не зверталося у встановлений строк до Харківської обласної державної адміністрації із пропозицією укласти договір оренди відведеної земельної ділянки.
15. 29.05.2017 ТОВ "Декарт Плюс" звернулося до Харківської районної державної адміністрації Харківської області з клопотанням щодо укладення договору оренди земельної ділянки, в якому повідомило, що відповідно до вимог чинного законодавства ТОВ "Декарт Плюс" було вжито заходів щодо здійснення державної реєстрації земельної ділянки та отримання витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-6301656242015 від 17.03.2015 та присвоєння кадастрового номера 6325185000:03:023:0020 та просило Харківську районну державну адміністрацію укласти договір оренди земельної ділянки з кадастровим номером 6325185000:03:023:0020 загальною площею 10.0000 га, розташованої на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області за рахунок земель рекреаційного призначення для створення зони відпочинку з ТОВ "Декарт Плюс".
16. Крім того, листом від 31.05.2017 № 01-04 ТОВ "Декарт Плюс" звернулося до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в якому просило надати роз`яснення щодо підстав зміни кадастрового номеру земельної ділянки розташованої за межами населених пунктів на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області з 6325185000:03:023:0019 на 6325185000:03:023:0020.
17. Листом від 03.07.2017 № 28-20-0.23.061-387/126-17 Головне управління Держгеокадастру у Харківській області надало відповідь на вищезазначений лист ТОВ "Декарт Плюс" повідомивши, що відомості про земельну ділянку з кадастровим номером 6325185000:03:023:0019, який був визначений у 2012 році у Державному земельному кадастрі відсутні, Поземельна книга не відкрита, право користування земельною ділянкою не було зареєстровано належним чином, вищевказаний кадастровий номер видалено з державного земельного кадастру. В той же час, державним кадастровим реєстратором було прийнято заяву на державну реєстрацію земельної ділянки за адресою: Харківська обл., Харківський район, Циркунівської сільської ради, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та обмінний файл, після розгляду документів, була проведена державна реєстрація земельної ділянки, відкрито поземельну книгу та підготовлено витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-6301656242015 від 17.03.2015 з кадастровим номером 6325185000:03:023:0020, який є актуальним на теперішній час.
18. Листом від 26.06.2017 № 01-19/1718 Харківська районна державна адміністрація надала відповідь на клопотання ТОВ "Декарт Плюс", в якому повідомила, що для визначення орендної плати за земельну ділянку, що є істотною умовою договору оренди землі, товариству необхідно надати до адміністрації дані про нормативно-грошову оцінку земельної ділянки, що надана в оренду ТОВ "Декарт Плюс".
19. Також, листом від 12.09.2017 № 02-19/583 Харківська районна рада повідомила ТОВ "Декарт Плюс", що позитивний висновок державної експертизи дійсний протягом строку дії об`єкта державної експертизи, але не більше трьох років від дня його видачі, то ж надана технічна документація з нормативної грошової оцінки має висновок державної експертизи землевпорядної документації від 20.03.2012 № 0027, у зв`язку з чим Харківська районна рада повернула відповідну технічну документацію.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
20. Позовні вимоги обґрунтовано встановленням факту порушення інтересів держави, територіальної громади Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області, а саме: нераціональне та неефективне використання земель державної власності; щорічні втрати місцевого бюджету у вигляді недоотриманої орендної плати за землю через безпідставне, невиправдане та довготривале невиконання ТОВ "Декарт плюс" правового акту індивідуальної дії. Це призвело до набуття розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 №685 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт плюс" протягом 2012 - 2018 року ознак (властивостей) неекономності, недоцільності та неефективності за очікуваними і фактичними результатами. Отже, як вважає прокурор, порушені інтереси держави підлягають захисту шляхом скасування у судовому порядку спірного розпорядження з метою поновлення правомочностей держави відносно вищевказаної земельної ділянки.
21. Відповідач зазначив, що Харківська обласна державна адміністрація, видавши розпорядження від 28.11.2011 № 685, діяла в межах повноважень та здійснила всі необхідні дії, передбачені нормами земельного законодавства, що спрямовані на відведення землі та забезпечення права юридичної особи на землю. Отже, підстав для скасування спірного розпорядження немає.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 № 685 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт плюс" на території Харківського району" видано на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відповідає критеріям, встановленим ч. 2 ст. 2 КАС України.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. У касаційній скарзі скаржник покликається на ухвалення судами попередніх інстанцій рішень в порушення ст. 90 КАС України. Судами не надано належної правової оцінки реальній спроможності, своєчасності та дієвості таких заходів.
Вважає, що спірне розпорядження є недоцільним, неекономним і неефективним за очікуваними та фактичними результатами, а, отже, підлягає скасуванню у судовому порядку.
Акт індивідуальної дії є і залишається невиконаним ТОВ "Декарт Плюс" через недобросовісність набувача землі, що свідчить про його фактичну неекономність і неефективність за очікуваними чи фактичними результатами, та, як наслідок, недоцільність - враховуючи встановлений строк оренди в 49 років, який буде відраховуватися не від дати видання розпорядження, а дати укладення та державної реєстрації договору оренди землі. Тобто для держави та відповідного місцевого бюджету вже втрачено більше ніж 7 років оренди, відповідно і орендної плати. При визначенні понять "недоцільність", "неекономність", "неефективність за очікуваними чи фактичними результатами" необхідно виходити перш за все із положень Конституції України, загальних засад цивільного та земельного законодавства України та, зокрема, положень ч.1 ст.4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Скаржник покликається на наявність у нього права звернення до суду з огляду на те, що Держгеокадастр та його територіальні органи не уповноважені законодавством на звернення до суду з позовом про скасування рішень суб`єктів владних повноважень щодо розпорядження землею.
24. У відзиві ТОВ "ДЕКАРТ ПЛЮС" зазначає, що всі обставини, що мають значення для справи, були доведені, висновки суду першої інстанції відповідають обставинам справи. Касаційна скарга не містить доводів та фактів щодо порушення норм матеріального та процесуального права судами першої та апеляційної інстанції. Оскаржуване розпорядження є актом індивідуальної дії, а не регуляторним актом, а тому критерії недоцільності, неефективності та неекономності не можуть бути застосовані.
25. Харківська районна державна адміністрація Харківської області у відзиві просила розглянути справу на підставі наявних доказів та у відповідності до вимог закону.
26. Відповідач у відзиві покликається на правомірність оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що оскаржуване рішення прийнято відповідно до вимог законодавства і не підлягає скасуванню.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.
28. Згідно зі ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Пунктом 1 ст. 2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV) встановлено, що місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;
30. Статтею 6 Закону № 586-XIV визначено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
31. Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 16 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;