ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 травня 2023 року
м. Київ
справа № 160/4378/21
адміністративне провадження № К/990/22914/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.12.2021 (прийняте судом у складі судді Серьогіної О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.05.2022 (ухвалену судом у складі: головуючого судді Божко Л.А., суддів: Лукманової О.М., Дурасової Ю.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2021 року позивач звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області, в якому з урахуванням уточнення позовних вимог відповідно до заяви від 12.10.2021, просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області за № 1024-20/VІІ, прийняте 14 вересня 2020 року, яким відмовлено ОСОБА_1 в затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим № 1222384000:01:002:1270 у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області, із земель комунальної власності у межах норм безоплатної приватизації;
- зобов`язати Личківську сільську раду Магдалинівського району Дніпропетровської області, у строк визначений чинним законодавством, затвердити проект землеустрою про відведення земельної ділянки з кадастровим № 1222384000:01:002:1270, площею 2,0 га, яка знаходиться на території Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області (за межами населених пунктів), у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що розробивши та погодивши у встановленому порядку проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, однак останній оскаржуваним рішенням відмовив у затвердженні проекту землеустрою, зазначивши мотиви, які не узгоджуються з приписами законодавства. Перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження, а не затвердженні такого проекту. Враховуючи викладене, просить суд задовольнити позовні вимоги.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.12.2021 у задоволенні позову відмовлено.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 26.05.2022 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що, приймаючи до уваги, що на час розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної позивачем земельної ділянки сільськогосподарського призначення ця земельна ділянка перебувала у державній власності, відповідно, повноважним органом щодо передачі земельної ділянки у власність згідно зі статтею 122 ЗК України було Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, то вирішення питання щодо передачі такої земельної ділянки у власність, затвердження проекту землеустрою, вимагало погодження з відповідною об`єднаною територіальною громадою, в даному випадку Личківською сільською об`єднаною територіальною громадою.
Як встановлено судом, наказом ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 18.06.2019 року №4-1565/15-19-СГ "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" після розробки проекту землеустрою і державної реєстрації спірної земельної ділянки з кадастровим номером 1222384000:01:002:1270, остання (у складі інших земель) із державної власності (та із відповідного управління ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області) відповідно до Акта приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність була передана у комунальну власність Личківської сільської об`єднаної територіальної громади (та у відповідне управління її органів місцевого самоврядування, зокрема Личківської сільської ради).
При цьому, передача означеної земельної ділянки у комунальну власність, не перериває законодавчо визначену процедуру безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян за проектом землеустрою, який був розроблений до такої передачі.
Таким чином, за встановлених у справі обставин, відповідно до законодавства, що діяло на час виникнення спірних правовідносин, до повноважень відповідача, як розпорядника відповідними землями комунальної власності, належить питання прийняття рішення про затвердження погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
У свою чергу, відповідач не погоджував ані дозвіл на розроблення проекту землеустрою, наданий наказом Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 14.06.2018 №4-2396/15-18 СГ, ані сам проект землеустрою, про що власне і вказав у оскаржуваному рішенні № 1045-20/VІІ. Також відповідач не приймав рішення, передбаченого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року № 60-р.
Також суд зауважив, що у наказі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 14.06.2018 №4-2396/15-18 СГ про надання позивачеві дозволу на розроблення проекту землеустрою, зазначено, що розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає погодженню та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства України, з урахуванням розпорядження Кабінету Міністрів України віл 31 січня 2018 року № 60-р "Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад" (у разі створення об`єднаної територіальної громади на відповідній території)" (п.2 Наказу).
Як свідчать матеріали справи, відповідного погодження від Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області, як то передбачено розпорядженням Кабінету Міністрів України віл 31 січня 2018 року № 60-р, позивач не отримував, що ним фактично визнається, а, отже, за таких обставин, не виконав встановлених Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області умов реалізації наданого ним дозволу на розроблення проекту землеустрою, а відсутність такого погодження стала однією з підстав для прийняття відповідачем спірного рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою, поданого позивачем.
Також судом встановлено, що рішенням Личківської сільської ради від 05 вересня 2019 року №469-13/VII "Про створення громадських пасовищ" створено громадські пасовища на території виконавчого комітету Личківської сільської ради за рахунок земель комунальної власності та земель сільськогосподарського призначення, переданих із державної власності до комунальної власності виконавчого комітету Личківської сільської ради та земель запасу комунальної власності в межах населених пунктів.
Рішенням Личківської сільської ради від 05 вересня 2019 року № 470-13/ VII "Про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби" надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за межами населеного пункту с. Личкове для сінокосіння та випасання худоби (код 01.08 згідно КВЦПЗ) для створення громадського пасовища орієнтовною площею 98,1227 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення переданих із державної власності до комунальної власності виконавчого комітету Личківської сільської ради шляхом об`єднання раніше сформованих ділянок, у тому числі й земельної ділянки з кадастровим номером 1222384000:01:002:1270.
Таким чином, на момент прийняття рішення №1024-20/VII земельної ділянки 1222384000:01:002:1270 вже не існувало як об`єкта права, оскільки вона була включена до складу новоствореної земельної ділянки, кадастровий номер 1222384000:01:002:1406, площею 98.1227 га, яка належить на праві комунальної власності Личківській сільській ОТГ.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
24 серпня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати, постановлені у цій справі судові рішення, та прийняти нове - про задоволення позову.
У касаційній скарзі посилається на те, що суди неправильно застосували норми матеріального права, порушили норми процесуального права.
Посилається на те, що судом апеляційної інстанції прийнято рішення без урахування відповідних правових висновків Верховного Суду, зроблених ним при вирішенні подібних спорів.
Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду сформована стала правова позиція, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 1861 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі, жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 1861 ЗК України, норми статті 118 ЗК України не містить. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 30.08.2018 у справі № 817/586/17, від 30.10.2018 у справі № 820/4852/17, від 28.02.2019 у справі № 818/1903/17, від 24.01.2020 у справі № 316/979/18, від 27.10.2020 у справі № 480/313/19, від 16.11.2020 у справі № 640/5615/19.
Також зазначає, що у постанові від 30.08.2018 у справі № 817/586/17 Верховний Суд зазначив, що у разі погодження проекту землеустрою у відповідності до статті 1861 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної власності у власність відповідно до своїх повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, позбавлений можливості приймати альтернативні рішення, крім як рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, а також неодноразово вказували на те, що враховуючи вимоги частини шостої статті 186 ЗК України, яка в частині погодження проектів землеустрою відсилає до статті 1861 ЗК України для проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок погодження органами місцевого самоврядування не вимагається.
Отже, факт погодження проекту землеустрою щодо відведення позивачу у власність земельної ділянки, а також відсутність будь-яких зауважень щодо невідповідності даного проекту вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів у вищезазначеному висновку експерта державної експертизи, вказує на успішне подолання цим проектом землеустрою процедури погодження.
Зазначає, що нормами ЗК України не передбачене додаткове погодження особою з тим чи іншим органом місцевого самоврядування проекту землеустрою, який пройшов таке погодження згідно приписів статей 186, 1861 ЗК України, та й наказ ГУ Держгеокадастру від 18.06.2018 № 4-2442/15-18 СГ, яким ОСОБА_1 було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки йому у власність, не містить в собі прямої вказівки саме ОСОБА_1 здійснити таке погодження з Личківською сільською радою.
Посилання на те, що на час надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність, діяло обов`язкове до виконання ГУ Держгеокадастру розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 № 60-р, приписів якого ГУ Держгеокадастру не дотрималося, є помилковим, оскільки громадянин не має страждати від помилок, допущених тим чи іншим органом державної влади чи місцевого самоврядування. Розпорядження Кабінету Міністрів України не може підміняти приписи норм ЗК України.
Також зазначає, що суди хибно зазначили, що на момент прийняття Спірного рішення земельної ділянки з кадастровим номером 1222384000:01:002:1270 вже не існувало як об`єкта права, оскільки існування вищевказаної земельної ділянки припинилося фактично 05.06.2021, з набуттям чинності рішення Личківської сільської ради про затвердження проекту землеустрою на складання проекту відведення земельної ділянки для сінокосіння та випасання худоби. При цьому посилається на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 29.09.2020 у справі № 688/2908/16-ц, а також Верховного Суду у постанові від 09.12.2020 у справі № 617/763/16-ц.
Зазначає, що судами не були враховані висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 11.08.2021 у справі № 669/703/20-ц щодо недобросовісної поведінки власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування).
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 серпня 2022 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Шарапа В.М., судді: Кравчук В.М., Стародуб О.П.
Верховний Суд ухвалою від 07 вересня 2022 року задовольнив заяви суддів Шарапи В.М., Кравчука В.М., Стародуба О.П. про самовідвід та відвів цих суддів від участі у розгляді справи № 160/4381/21.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 вересня 2022 року визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 12 вересня 2022 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 18.06.2018 № 4-2442/15-18 СГ позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення (пасовищ) державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Личківськой сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області за межами населених пунктів.
На замовлення позивача на підставі вказаного наказу Товариством з обмеженою відповідальністю "Геоленд-2000" розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства на території Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту) площею 2,00 га.
У пояснювальній записці до проекту вказано, що у відповідності до довідки з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (за даними форми 6-зем) земельна ділянка, що вилучається площею 2,00 га (пасовища) віднесена до земель сільськогосподарського призначення - це землі запасу Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області.
Згідно з висновком експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Харківській області від 29.12.2018 № 12909/82-18 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки підсумкова оцінка проекту землеустрою: погоджується. Проект землеустрою в повній мірі відповідає чинному законодавству, встановленим стандартам, нормам та правилам.
21.12.2018 позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства на території Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області.
22.03.2019 Відділом у Магдалинівському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області зареєстровано земельну ділянку з кадастровим номером 1222384000:01:002:1270 у Державному земельному кадастрі, що підтверджено витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, згідно з яким цільове призначення земельної ділянки - 16.00 землі запасу, категорія земель землі сільськогосподарського призначення, вид використання - землі запасу, площа 2,00 га зареєстрована 22.03.2019, форма власності державна.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 18.06.2019 №4-1565/15-19-СГ "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 №60-р у комунальну власність Личківській СОТГ були передані земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 7381,9934 га, які розташовані за межами населених пунктів на території Личківської сільської об`єднаної громади Магдалинівського району Дніпропетровської області, в т. ч. й з кадастровим номером 1222384000:01:002:1270.
У зв`язку з передачею земельної ділянки з кадастровим номером 1222384000:01:002:1270 наприкінці 2019 року у комунальну власність Личківської СОТГ, у 2020 році позивач звернувся до відповідача із заявою (клопотанням) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області, із земель комунальної власності у межах норм безоплатної приватизації.
14.09.2020 Личківською сільською радою VII скликання Магдалинівського району Дніпропетровської області прийняте рішення за № 1024-20/VII, яким відмовлено позивачу в затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кад. № 1222384000:01:002:1270) у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Личківської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області, із земель комунальної власності у межах норм безоплатної приватизації, посилаючись на рішення Личківської сільської ради за № 469-13/VII та № 470-13/VII від 05.09.2019, рекомендації постійної комісії ради з питань земельних відносин, охорони навколишнього середовища і природокористування, та у зв`язку з тим, що:
- дозвіл на розробку документації із землеустрою був наданий ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області був наданий без погодження Личківської сільської ради, та без врахування звернення ради про резервування земельних ділянок для створення громадських пасовищ;
- розташування зазначеної у клопотанні позивача земельної ділянки співпало із земельною ділянкою яка передбачена для громадських пасовищ;
- бажане місце розташування земельної ділянки зазначене позивачем у клопотанні та проекті землеустрою не відповідає вимогам та принципам техніко-економічного розвитку Личківської територіальної громади, зокрема: захисту і задоволення потреб мешканців громади у створенні громадського пасовища (яким вони добросовісно, відкрито і безперервно користувалися більше 15 років); збереження та примноження поголів`я худоби на території громади; стимулюванні створенню, розвитку та діяльності сімейних ферм.
Позивач, не погодившись із цим рішенням, звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про таке.
Відповідно до пунктів "а" та "б" частини першої статті 12 Земельного кодексу України (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин; далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Згідно з частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Статтею 22 ЗК України передбачено, що до земель сільськогосподарського призначення належать сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги). Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Отже, земельні ділянки сільськогосподарського призначення із видом угідь пасовища можуть бути передані у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства.
У свою чергу, порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян, визначений статтею 118 ЗК України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Частиною сьомою статті 118 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.