ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 травня 2023 року
м. Київ
справа № 480/1869/19
адміністративне провадження № К/9901/521/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Макаренка Олександра Миколайовича на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2019 (головуючий суддя: Присяжнюк О.В., судді: Русанова В.Б., Любчич Л.В.) у справі №480/1869/19 за позовом Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Макаренка Олександра Миколайовича, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним і скасування припису,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2019 року Виконавчий комітет Роменської міської ради Сумської області (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Макаренка Олександра Миколайовича (далі - головний інспектор будівельного нагляду УДАБІ у Сумській області або відповідач-1), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України або відповідач-2), в якому просив визнати протиправним і скасувати припис головного інспектора будівельного нагляду УДАБІ у Сумській області Макаренка О.М. від 29.03.2019 № 150 про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 03.09.2019 відмовив у задоволенні позову.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 04.12.2019 скасував рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.09.2019 і ухвалив нову постанову про задоволення позову: визнав протиправним і скасував припис № 150 про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29.03.2019 головного інспектора будівельного нагляду УДАБІ у Сумській області Макаренка О.М.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідачі подали касаційну скаргу, у якій просять скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.02.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 03.05.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Виконавчим комітетом Роменської міської ради Сумської області на реєстрацію до УДАБІ у Сумській області було подано повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1)/про зміну даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) по об`єкту будівництва: "Капітальний ремонт центрального входу (утеплення) приміщення" за адресою: Сумська область, м. Ромни, бульвар Шевченка, 2 .
Згідно із повідомленням про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (CC1) від 27.11.2018 № СМ 061183311165 замовником об`єкту будівництва є виконавчий комітет Роменської міської ради Сумської області; генеральним підрядником - ФОП ОСОБА_1 ; генеральним проектувальником - ФОП ОСОБА_2 ; особою, відповідальною за здійснення технічного нагляду - ОСОБА_3 ; головним інженером проекту та особою, відповідальною за здійснення авторського нагляду - ОСОБА_2 .
У період з 21.02.2019 до 29.03.2019 головним інспектором будівельного нагляду УДАБІ у Сумській області Макаренком О.М. проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва: "Капітальний ремонт центрального входу (утеплення) приміщення за адресою: Сумська область, м. Ромни, бульвар Шевченка, 2, результати якої оформлені актом № 150 від 29.03.2019.
У акті перевірки зазначено, що у ході проведеної перевірки виявлені наступні порушення: пункту 1 частини першої, частини сьомої статті 34, частин першої, другої статті 36 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", абз. 1, 2 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011р. № 466 "Деякі питання виконання підготовчих та будівельних робіт" (далі - Порядок №466), статті 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV), а саме виконання будівельних робіт здійснювалось самочинно; пункту 11 Порядку № 466, частини восьмої статті 36 Закону № 687-XIV, а саме в повідомленні про початок виконання будівельних робіт наведено недостовірні дані про початок будівництва, особу, відповідальну за здійснення технічного нагляду та особу, відповідальну за здійснення авторського нагляду; завдання на проектування не складалося, а замовником не затверджувалось, а також відсутнє відповідне обґрунтування щодо застосування виду теплоізоляційного матеріалу, його товщини, метод закріплення на стінах, вид оштукатурення теплоізоляційного матеріалу із застосуванням відповідної збірної системи до ДБН В.2.6-33:2008 та ДСТУ БВ.2.6-34, тобто проектна документація не складена у повному обсязі; статті 11 Закону № 687-XIV, пункту 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007, а саме відповідно до запису в Загальному журналі робіт замовником не забезпечено здійснення технічного нагляду на об`єкті будівництва у період з 01.08.2018 до 23.10.2018.
29.03.2019 головним інспектором будівельного нагляду УДАБІ у Сумській області Макаренком О.М. складено протоколи №150-1, № 150-2, №150-3 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Крім протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, посадовою особою контролюючого органу винесено припис № 150 про зупинення виконання будівельних робіт, яким вимагалося від позивача зупинити виконання будівельних робіт, а також у зв`язку із обґрунтованими підставами для скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №СМ 061183311165 від 27.03.2019, забезпечити розроблення проектної документації на будівництво об`єкту у відповідності до статей 29, 31 Закону № 3038-VI, Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16.05.2011 "Про затвердження проектної документації на будівництво", ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", ДБН В.2.6-33:2018 "Конструкції зовнішніх стін з фасадною теплоізоляцією" (у зв`язку з втратою чинності ДБН В2.6-33:2008 "Конструкції зовнішніх стін з фасадної теплоізоляцією, вимоги до проектування, улаштування та експлуатації"), та з врахуванням інших будівельних норм, стандартів і правил, в тому числі щодо забезпечення пожежобезпечної об`єкту будівництва. Після виконання зазначених вимог, подати до УДАБІ у Сумській області повідомлення про початок виконання будівельних робіт, попередньо забезпечивши на ньому здійснення технічного і авторського нагляду. Термін виконання встановлено до 29.05.2019.
В подальшому, наказом УДАБІ у Сумській області від 05.04.2019 скасовано реєстрацію повідомлення від 27.11.2018 № СМ 061183311165 про початок виконання будівельних робіт по об`єкту будівництва: "Капітальний ремонт центрального входу (утеплення) приміщення" за адресою: Сумська область, м. Ромни, бульвар Шевченка, 2.
Вважаючи припис від 29.03.2019 №150 протиправним, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована відсутністю у діях позивача будь-яких порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. З посиланням на Експертний висновок будівельно-технічного дослідження від 20.05.2019 №1239, позивач стверджує, що роботи по утепленню зовнішньої стіни головного фасаду міської ради пенополістірольними плитами по існуючій штукатурці виконані відповідно до вимог пункту 3, пункту 4.3.1.1, пункту 4.3.1.2 ДСТУ Б В.2.6-36:2008 "Конструкції будинків і споруд. Конструкції зовнішніх стін із фасадною теплоізоляцією та опорядженням штукатурками. Загальні технічні умови", пунктів 3.1, 3.2, 3.8, 3.9, 3.10, 3.11, 3.12, 3.13 ДБН В.2.6-33:2008 "Конструкції зовнішніх стін із фасадною теплоізоляцією". Також позивач наполягає, що втручання в несучі конструкції не відбулося; несуча здатність зовнішньої цегляної стіни головного фасаду будівлі міської ради не порушена. До 16.01.2019 дозвіл на утеплення зовнішніх стін громадських і виробничих будівель (приміщень) не вимагався.
Відповідачі позов не визнали. Стверджують, що під час проведення перевірки встановлено, що роботи з виконання утеплення центрального входу нежитлового приміщення за адресою: бульвар Шевченка, 2. м. Ромни, Сумської області є капітальним ремонтом, а отже видом будівництва, який потребує отримання відповідних дозвільних документів від органів державного архітектурно-будівельного контролю. Крім того, за результатами проведеної перевірки є підстави вважати, що виконавчим комітетом Роменської міської ради Сумської області в повідомленні про початок виконання будівельних робіт наведено недостовірні дані, зокрема, 22.11.2018 подаючи повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками, замовник інформує про початок виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва: "Капітальний ремонт центрального входу (утеплення) приміщення" за адресою: Сумська область, м. Ромни, бульвар Шевченка, 2, чим завідомо наводить недостовірні дані, оскільки станом на момент подачі повідомлення будівельні роботи вже були розпочаті з серпня 2018 року. Також недостовірними є дані і щодо особи, відповідальної за здійснення технічного нагляду - ОСОБА_3, оскільки договір на здійснення робіт з технічного нагляду №17 укладено з ним лише 17.12.2018, в той час як згідно із загальним журналом робіт та актів на закриття прихованих робіт, будівельні роботи з утеплення центрального входу нежитлової будівлі виконувались у період з серпня 2018 року до жовтня 2018 року. З особою, вказаною у повідомленні про початок виконання будівельних робіт від 22.11.2018, договір на здійснення робіт з авторського, взагалі не укладався, що підтверджується її поясненнями від 27.03.2019. Тобто вказана інформація також є недостовірною. Проектна документація на будівництво об`єкту розроблена ФОП ОСОБА_2 не у повному обсязі, а саме відсутні відповідні частини та розділи, які передбачені ДБН В.2.6-33:2008. Також згідно із умовами договору № КР 18-1 від 26.06.2018, укладеного між виконавчим комітетом Роменської міської ради Сумської області та ФОП ОСОБА_2, виконавець (ФОП ОСОБА_2 ) зобов`язується виконати кошторисну документацію на будівництво об`єкта згідно з ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013. В той же час, розрахунок щодо застосування відповідного теплоізоляційного матеріалу та його товщини, розроблений ФОП ОСОБА_4 відповідно до договору № 26 про надання послуг по виготовленню проектно-кошторисної документації від 17.12.2018, укладеного між ФОП ОСОБА_4 та виконавчим комітетом Роменської міської ради Сумської області, здійснений після виконання будівельних робіт та є не затвердженим відповідно до чинного законодавства. Враховуючи вищезазначене, є підстави вважати, що інформація в повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо розроблення проектної документації ФОП ОСОБА_2, є недостовірною, оскільки замовником не забезпечено її розроблення у повному обсязі.
Позивач подав відповідь на відзив, у якому з посиланням на положення пункту 3.2 Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна, затвердженої наказом Держбуду України 24.05.2001 №127, зазначає, що не належать до самочинного будівництва: для громадських та виробничих будівель (приміщень): збільшення або зменшення площі за рахунок демонтування чи влаштування перегородок (без порушення несучих стін, несучих конструкцій, опор, балок), комор, утеплення і оздоблення стін. Таким чином, на переконання позивача, утеплення приміщення за адресою: Сумська область, м. Ромни, бульвар Шевченка, 2 було проведено без порушення капітальних несучих стін, несучих конструкцій, а тому на час виконання будівельних робіт у період з серпня 2018 року до жовтня 2018 року не потребувало дозволу на його проведення і після закінчення будівництва об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, а отже він не є самочинним будівництвом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що роботи з виконання утеплення центрального входу нежитлового приміщення за адресою: бульвар Шевченка, 2. м. Ромни, Сумської області є капітальним ремонтом, а отже видом будівництва, який потребує отримання відповідних дозвільних документів від органів державного архітектурно-будівельного контролю. Судом першої інстанції встановлено, що згідно із виконавчою документацію, складеноюї підрядником з виконання будівельних робіт ФОП ОСОБА_5 (загальний журнал робіт та акти на закриття прихованих робіт), будівельні роботи з утеплення центрального входу нежитлової будівлі виконувались у період з серпня 2018 року до жовтня 2018 року. Крім цього, згідно із поясненнями ФОП ОСОБА_3 від 26.03.2019, роботи на об`єкті будівництва виконувались у період з 26.07.2018 до 23.10.2018. Своєю чергою, підтвердженням факту виконання будівельних робіт без дозвільних документів, отриманих від органу державного архітектурно-будівельного контролю, та без затвердженої проектної документації є те, що повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1), на об`єкт будівництва: "Капітальний ремонт центрального входу (утеплення) приміщення" за адресою: Сумська область, м. Ромни, бульвар Шевченка, 2 виконавчим комітетом Роменської міської ради Сумської області подано до УДАБІ у Сумській області 22.11.2018 (зареєстровано за № CM 061183311165 від 27.11.2018), в той час, як проектна документація на будівництво об`єкту, розроблена ФОП ОСОБА_2 у вигляді дефектного акту та кошторисної документації, затверджена розпорядженням міського голови Роменської міської ради Сумської області від 21.11.2018 № 149.
Отже, враховуючи, що будівельні роботи з капітального ремонту нежитлового приміщення за адресою: бульвар Шевченка, 2. м. Ромни, Сумської області здійснювались без отримання відповідних дозвільних документів від органів державного архітектурно- будівельного контролю, а саме повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1), суд першої інстанції погодився із висновками перевіряючих про порушення позивачем вимог пункту 1 частини першої, частини сьомої статті 34, частин першої, другої статті 36 Закону № 3038-VI, абз. 1, 2 пункту 5 Порядку № 466 та статті 9 Закону № 687-XIV.
З приводу врахування при розгляді справи Експертного висновку будівельно-технічного дослідження від 20.05.2019 №1239, то суд першої інстанції зазначив, що висновок експерта для суду не має заздалегідь встановленої сили і оцінюється судом разом із іншими доказами за правилами, встановленими статтею 90 КАС України.
Також суд першої інстанції відхилив посилання позивача на Інструкцію про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна, затвердженої наказом Держбуду України 24.05.2001 №127, з посиланням на те, що цей нормативно-правовий акт не регламентує спірні правовідносини.
Апеляційний суд дійшов протилежного висновку. Зазначив, що Перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №406, з 23.03.2019 доповнено пунктом 23 за змістом якого не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію роботи з теплової ізоляції введених в експлуатацію житлових будинків (стін, даху, горища, технічного, цокольного, підвального поверхів), що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками. З огляду на те, що оскаржуваний припис винесений після набрання чинності цим пунктом, то відповідно позивачем не допущено порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга відповідачів обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до помилкового скасування законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову. Скаржники стверджують, що в ході проведеної перевірки виявлені порушення позивачем вимог пункту 1 частини першої, частини сьомої статті 34, частин першої, другої статті 36 Закону № 3038-VI, абз. 1, 2 пункту 5, пункту 11 Порядку № 466, статей 9, 11 Закону №687-XIV, частини восьмої статті 36 Закону № 687-XIV, статті 11 Закону №687-XIV, у зв`язку із чим посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю обґрунтовано винесено оскаржуваний припис. Зазначають, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та надав обґрунтовану оцінку наведеним у акті перевірки порушенням. Також скаржники наполягають на помилковості висновків апеляційного суду щодо можливості застосування до спірних правовідносин положень пункту 23 Порядку №406, оскільки зазначена норма передбачає здійснення робіт з теплової ізоляції без отримання документів, що дають право на їх виконання, виключно щодо житлових будинків (стін, даху, горища, технічного, цокольного, підвального поверхів), що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками. Натомість у спірному випадку позивачем проводився капітальний ремонт адмінбудівлі, що потребує отримання відповідних дозвільних документів від органів державного архітектурно-будівельного контролю.