ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 травня 2023 року
м. Київ
справа № 826/1825/18
адміністративне провадження № К/9901/5152/19 К/9901/4930/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційні скарги Міністерства екології та природних ресурсів України та Державного агентства водних ресурсів України
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 04.09.2018 (суддя Дмитрук В.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.01.2019 (колегія у складі суддів Шинкар Т.І., Пліша М.А., Судової-Хомюк Н.М.)
у справі № 826/1825/18
за позовом Державного агентства водних ресурсів України
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Понінківська картонно-паперова фабрика-Україна",
треті особи - Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна екологічна інспекція України,
про застосування заходу реагування.
І. РУХ СПРАВИ
1. 01.02.2018 Державне агентство водних ресурсів звернулося до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Понінківська картонно-паперова фабрика-Україна", треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна екологічна інспекція України, в якому просило анулювати дозвіл на спеціальне водокористування №1376 терміном дії до 11.04.2020.
2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 04.09.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.01.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 20.02.2019 та 22.02.2019 до Верховного Суду надійшли касаційні Міністерства екології та природних ресурсів України та Державного агентства водних ресурсів України на зазначені судові рішення.
4. Ухвалами Верховного Суду від 28.02.2019 та 04.03.2019 відкрито касаційні провадження, які згодом ухвалою Верховного Суду були об`єднані в одне.
5. Третя особа та відповідач клопотали про розгляд справи за їхньої участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" зареєстровано 17.01.2017, основний вид економічної діяльності - виробництво гофрованого паперу та картону, паперової та картонної тари.
7. 11.04.2017 Департамент екології та природних ресурсів України Хмельницької обласної державної адміністрації видав ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" дозвіл №1376 на спеціальне водокористування терміном дії з 11.04.2017 до 11.04.2020. На підставі дозволу відповідач здійснює спеціальне водокористування: забір поверхневих вод для забезпечення господарсько-побутових потреб з поверхневого водозабору на річці Хомора та скид забруднюючих речовин зі зворотними водами підприємства у цю ж річку.
8. З 25.05.2017 по 31.05.2017 Державна екологічна інспекція у Хмельницькій області на підставі звернення фізичної особи провела позапланову перевірку ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони, раціонального використання та відтворення водних ресурсів, за результатами проведення якої було складено акт №296/02 перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, згідно з яким під час проведення перевірки виявлено ряд порушень вимог природоохоронного законодавства.
9. 01.06.2017 Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області видано припис №292/02, яким з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених в ході проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, проведеної в період з 25.05.2017 - 31.05.2017, приписано:
1) розробити план організаційно-технічних заходів з усунення виявлених недоліків. Копію наказу та плану організаційно-технічних заходів надати Держекоінспекції у Хмельницькій області;
2) забезпечити ведення обліку використання води (термін виконання - 13.06.2017);
3) з метою недопущення неконтрольованого та нерегульованого скидання води з водоскидної гідроспоруди забезпечити дотримання та виконання Правил експлуатації та встановлених режимів роботи гідротехнічних споруд;
4) у зв`язку з використанням у виробництві коагулянта ПОЛВАК забезпечити визначення у зворотних водах речовини - алюмінію. В разі виявлення останнього у зворотних водах забезпечити розробку нормативу гранично допустимого скидання даної забруднюючої речовин та отримати дозвіл на спеціальне водокористування (скидання забруднюючої речовини - алюмінію зі зворотними водами у річку Хомора);
5) забезпечити виконання умов дозволу на спеціальне водокористування №1376 від 11.04.2017:
- припинити наднормативний скид забруднюючих речовин у річку Хомора по випуску №1 (азот амонійний, ХСК, БСК5 за результатами відбору проб від 26.05.2017); результати інструментально-лабораторних вимірювань якості зворотних вод надати до Держекоінспекції у Хмельницькій області;
- забезпечити дотримання якісних показників поверхневих вод у річці Хомора у контрольному створі нижче 500 м у порівнянні з показниками якості поверхневих вод у контрольному створі вище 100 м. (за результатами відбору проб від 25 та 26.05.2017); результати інструментально-лабораторних вимірювань якості зворотних вод надати до Держекоінспекції у Хмельницькій області;
6) забезпечити експлуатацію очисних споруд з дотриманням встановлених правил, в тому числі, не допускати процесів газовиділення у біологічному ставку 1 групи через несвоєчасне видалення осаду;
7) забезпечити очистку вод, які дренуються з очисних споруд;
8) видалення осаду з біологічного ставка 1 групи №1 здійснювати на мулові майданчики;
9) привести ліміти забору води та скиду зворотних вод у відповідність до фактичного водоспоживання та водовідведення;
10) розробити заходи щодо охорони водних ресурсів по підприємству з метою недопущення забруднення водного об`єкту недостатньо очищеними та неочищеними зворотними водами, недопущення погіршення якості води у контрольному створі р. Хомора та забезпечити їх виконання.
10. 25.07.2017 Держекоінспекція у Хмельницькій області провела позапланову перевірку дотримання ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, щодо виконання суб`єктом господарювання вимог припису №292/02 від 01.06.2017, за результатами якої складено акт №404/02. Відповідно до вказаного акта вимоги припису від 01.06.2017 №296/02 виконано частково, а саме повністю виконано лише пункти 1, 2, 4, 5, 8, 10 зазначеного припису.
11. 12.06.2017 Державна екологічна інспекція України видала припис про анулювання дозволу на спеціальне водокористування від 11.04.2017 №1376, за результатами розгляду якого листом Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької ОДА від 29.06.2017 повідомлено про відсутність підстав для звернення до суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання дозволу на спеціальне водокористування, оскільки не надано інформації про строки, надані підприємством на усунення виявлених порушень.
Крім того зазначено, що за дорученням Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №22650/0/1-17 проведено 09.06.2017 спільне засідання з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій та прийнято Протокольне рішення №6/7, яким серед іншого доручено директору ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" забезпечити виконання умов дозволу на спеціальне водокористування від 11.04.2017 №1376, а тому виникає суперечність між заходами відповідно до Протокольного рішення та вимогами припису №292/02 від 01.06.2017.
12. З метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених в ході позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, проведеної 25.07.2017, Держекоінспекцією у Хмельницькій області винесено припис від 31.07.2017 №404/02, яким визначено дії, які необхідно вчинити для усунення порушень природоохоронного законодавства, а саме:
1) розробити план організаційно-технічних заходів з усунення виявлених недоліків, копію наказу та плану організаційно-технічних заходів надати Держекоінспекції у Хмельницькій області;
2) з метою недопущення неконтрольованого та нерегульованого скидання води з водоскидної гідроспоруди забезпечити дотримання та виконання Правил експлуатації та встановлених режимів роботи гідротехнічних споруд.
13. З 05.09.2017 по 18.09.2017 Держекоінспекцією у Хмельницькій області проведено позапланову перевірку дотримання ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, щодо виконання суб`єктом господарювання вимог припису №292/02 від 01.06.2017 та припису №404/02 від 31.08.2017.
14. За результатом перевірки складено акт №525/02, згідно з яким під час перевірки встановлено лише невиконання вимог п. 6 припису від 01.06.2017 №296/02, оскільки очисні споруди суб`єкта господарювання експлуатуються з порушенням. Припис від 31.07.2017 №404/02 ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" виконано.
15. Крім того, в акті зазначено, що відповідно до протоколу №9-17-К вимірювань показників складу та властивостей проб води від 11.09.2017 виявлено погіршення якості поверхневих вод у контрольному створі річки Хомора 500 м нижче скиду в порівнянні із пробами поверхневих вод, що відбирались 100 м вище.
16. У зв`язку з невиконанням вимог п.6 припису №292/02 від 01.06.2017 Держекоінспекцією у Хмельницькій області складено протокол від 18.09.2017 №001919 про адміністративне правопорушення та 25.09.2017, винесено постанову про накладення адміністративного стягнення №205/02, відповідно до якої за невиконання п.6 припису №292/02 від 01.06.2017 головного енергетика ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" притягнено до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу, який згодом сплачено.
17. 20.09.2017 Держекоінспекцією у Хмельницькій області на підставі звернення фізичної особи щодо забруднення річки Хомора проведено позапланову перевірку дотримання ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, за результатами якої складено акт від 20.09.2017 №532/02.
18. Як вбачається з акта від 20.09.2017 №532/02, перевіркою встановлено порушення ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" правил експлуатації очисних споруд, а саме: біологічна очистка стічних вод здійснюється неефективно, про що свідчить газовиділення в ставках аераторах та біоставку, наявність специфічного запаху, який свідчить про гниття речовин у ставках аераторах та біоставку.
19. За результатами перевірок, проведених в період з 05.09.2017 по 18.09.2017 (акт №№525/02) та 20.09.2017 (акт №532/02) Держекоінспекцією у Хмельницькій області, винесено припис від 22.09.2017 №525-532/02, яким визначено дії, які необхідно вчинити для усунення порушень природоохоронного законодавства, а саме:
1) розробити план організаційно-технічних заходів з усунення виявлених недоліків, копію наказу та плану організаційно-технічних заходів надати Держекоінспекції у Хмельницькій області;
2) припинити наднормативний скид забруднюючих речовин: ХСК, БСК-5, завислі речовини, перевищення нормативів гранично допустимого скидання яких було виявлено за результатами державного інструментально-лабораторного контролю;
3) вжити заходів щодо усунення погіршення якості поверхневих вод у річці Хомора в контрольному створі 500 м нижче скиду зворотних вод (випуск №1), яке було виявлено за результатами державного інструментально-лабораторного контролю;
4) з метою недопущення скидання забруднюючих речовин із зворотними водами підприємства з перевищенням встановлених нормативів ГДС здійснити заходи щодо налагодження роботи (експлуатації) очисних споруд відповідно до Правил їх експлуатації та Технологічного регламенту очистки стічних вод на позаплощадних очисних спорудах;
5) з метою попередження в подальшому та недопущення випадків скидання забруднюючих речовин зі зворотними водами з перевищення нормативів ГДС у річку Хомора розробити відповідні заходи щодо охорони вод та забезпечити їх виконання.
20. 17.10.2017 Держекоінспекція у Хмельницькій області звернулася з приписом до Хмельницької ОДА про припинення права спеціального водокористування шляхом анулювання дозволу на спеціальне водокористування від 11.04.2017 №1376, однак Департамент агропромислового розвитку Хмельницької ОДА листом від 16.11.2017 повідомив, що не є правонаступником Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької ОДА, який ліквідовано, а тому відсутні юридичні підстави для анулювання вказаного дозволу.
21. З огляду на те, що вказані приписи у надані строки виконано не було, Державне агентство водних ресурсів України звернулось до суду з позовом про анулювання дозволу на спеціальне водокористування №1376.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
22. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 25.05.2017 по 31.05.2017 Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області проведено перевірку дотримання відповідачем вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, якою встановлено, що ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" здійснює наднормативні скиди забруднюючих речовин із зворотними водами у річку Хомора, порушуючи при цьому правила експлуатації очисних споруд, облік використання води не ведеться взагалі.
За результатом перевірки керівнику ТОВ "Понінківська картонно-паперова фабрика Україна" 01.06.2017 було видано припис №296/02, який у встановлений термін не виконано. Згодом Держекоінспекцією у Хмельницькій області видано ще два приписи від 31.07.2017 №404/02 та від 22.09.2017 №525-532/02 з вимогами про усунення порушень, які також не виконано. У зв`язку з наведеним, позивач просив застосувати заходи реагування, а саме анулювати дозвіл на спеціальне водокористування №1376 терміном дії до 11.04.2020, виданий ТОВ "ПКПФ Україна".
23. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що з моменту державної реєстрації відповідача Держекоінспекцією у Хмельницькій області було проведено 6 перевірок дотримання ТОВ "ПКПФ Україна" вимог природоохоронного законодавства. За результатами перевірок Держекоінспекцією у Хмельницькій області видано приписи від 01.06.2017 №296/02, від 31.07.2017 №404/02, від 22.09.2017 №525-532/02. Відповідач зазначені приписи виконав у повному обсязі, що підтверджується відповідями ТОВ "ПКПФ Україна" на приписи з доданими до них документами. Крім того, виконання усіх приписів також підтверджується матеріалами проведених позапланових перевірок ТОВ "ПКПФ Україна" 21.11.2017 та 15.02.2018, за результатами яких складені акти від 21.11.2017 № 677/02 та від 15.02.2018 №24/02. В зазначених актах зроблено висновок про відсутність порушень вимог природоохоронного законодавства, а в акті від 21.11.2017 № 677/02, також зазначено, що припис щодо усунення порушень видавався, вимоги припису виконано.
24. Разом з тим, протягом терміну дії дозволу на спеціальне водокористування сертифікована лабораторія на замовлення ТОВ "ПКПФ Україна" періодично (мінімум один раз на місяць) здійснювала відбір проб води та лабораторні дослідження таких проб. Посилання позивача на забір відповідачем води з річки Хомора в 2014 - 2016 роках та скид зворотних вод до річки Хомора протягом 2014 - 2016 років вважав необґрунтованим, оскільки ТОВ "ПКПФ Україна" здійснює свою господарську діяльність лише з 17.01.2017, а діяльність щодо спеціального водокористування здійснює на підставі дозволу на спеціальне водокористування № 1376 від 11.04.2017.
25. Третя особа зазначила, що Держекоінспекцією у Хмельницькій області неодноразово проведено перевірки відповідача з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства, в ході яких встановлено ряд порушень, в тому числі і невиконання виданих приписів. У зв`язку з невиконанням ТОВ "ПКПФ Україна" обов`язку щодо виконання умов дозволу на спеціальне водокористування № 1376 від 11.04.2017, вимог законодавства України та з метою запобігання негативного впливу діяльності суб`єкта господарювання на стан навколишнього природного середовища просила позов задовольнити.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
26. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач виконав вимоги приписів Держекоінспекції у Хмельницькій області від 01.06.2017 №296/02, від 31.07.2017 №404/02 та від 22.09.2017 №525-532/0. Перевірками, проведеними 21.11.2017, 14-15.02.2018, порушень вимог природоохоронного законодавства не виявлено. Доводи позивача про те, що відповідачем не виконано вимоги вищезазначених приписів, що слугувало підставою для звернення до суду з позовом, не знайшли свого підтвердження в ході судового розгляду. Відтак відсутні правові підстави для застосування заходів реагування, а саме: анулювання дозволу на спеціальне водокористування №1376 терміном дії до 11.04.2020, виданого ТОВ "ПКПФ Україна".
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
27. У касаційній скарзі третя особа Міністерство екології та природних ресурсів України покликається на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій. Вважає, що відповідачем не було надано доказів розробки нормативу гранично допустимого скидання забруднюючої речовини та отримання дозволу на спеціальне водокористування (скидання забруднюючої речовини - алюмінію із зворотними водами у р.Хомора), що вказує на невиконання п.4 Припису №296/02 від 01.06.2017.
За результатами кризового моніторингу, проведеного Державною екологічною інспекцією у Житомирській області 20.12.2017, тенденція щодо погіршення стану р. Хомора зберігається.
Відповідач у повній мірі не виконав вимоги приписів від 01.06.2017 та 31.07.2017.
28. Позивач у касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили в повному обсязі всіх фактичних обставин, що мають значення для вирішення справи і прийняли до уваги лише листи Товариства. Крім того, суди не врахували, що за результатами позапланової перевірки, проведеної з 05.09.2017 по 18.09.2017, встановлено, що вимоги п.6 припису від 01.06.2017 у встановленні для виконання строки не виконано.
29. У відзиві відповідач зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли вірних висновків на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів, надавши всебічну оцінку обставинам справи.