ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 травня 2023 року
м. Київ
справа № 480/4415/18
адміністративне провадження № К/9901/26600/19 R/9901/25902/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційні скарги Сумської міської ради та Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.08.2019 (колегія у складі суддів Бенедик А.П., Донець Л.О., Гуцала М.І.)
у справі № 480/4415/18
за позовом ОСОБА_1
до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру,
треті особи - Кваліфікаційна комісія Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Сумська міська рада,
про визнання протиправним та скасування наказу в частині певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 28.11.2018 ОСОБА_1 звернулася до суду із адміністративним позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, третя особа -Кваліфікаційна комісія Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 29.08.2018 №130 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2 від 21.09.2017 №013263, що був прийнятий на підставі подання Кваліфікаційної комісії від 01.08.2018 №18/425.
2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 03.04.2019 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07.08.2019 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено: скасовано рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.04.2019 та прийнято нове - про задоволення позову.
4. 09.09.2019 та 18.09.2019 до Верховного Суду надійшли касаційні скарги Сумської міської ради та Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру на зазначене рішення суду апеляційної інстанції.
5. Ухвалами Верховного Суду від 30.09.2019 та 10.10.2019 відкрито касаційні провадження, які згодом були об`єднані в одне.
6. Сумська міська рада клопотала про розгляд справи за її участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є інженером-землевпорядником. За результатами складеного кваліфікаційного іспиту, на підставі рішення Кваліфікаційної комісії №8 від 07.09.2017 позивачу видано кваліфікаційний сертифікат №013263 від 21.09.2017. Відповідно до свідоцтва про шлюб позивачем змінено прізвище, у зв`язку з реєстрацією шлюбу - на " ОСОБА_3 " (т. 1 а.с.15).
8. Сумська міська рада листом №06.01-16/2158 від 09.07.2018 за підписом директора Департаменту забезпечення ресурсних платежів звернулась до Кваліфікаційної комісії із вимогою про розгляд питання щодо вжиття заходів впливу, зокрема, до сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_4, у зв`язку з фактами порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
9. Згідно з витягом з протоколу засідання Кваліфікаційної комісії №7 від 26.07.2018 ухвалене рішення звернутися до Держгеокадастру з поданням про анулювання, серед іншого, кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, виданого позивачу, у зв`язку з грубим порушенням сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
10. 28.08.2018 вказане подання разом з протоколом Кваліфікаційної комісії були отримані Держгеокадастром, що підтверджується витягом з журналу вхідної кореспонденції.
11. Наказом Держгеокадастру №130 від 29.08.2018 позивачу анульований кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника, про що повідомлено листом №31-28-0.23-9478/25-18 від 03.09.2018.
12. Позивач, не погоджуючись із правомірністю вищевказаного наказу, звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення Кваліфікаційної комісії та оскаржуваний наказ прийняті за відсутності законодавчо визначених підстав та з порушенням встановленої законодавством процедури. Вважає, що обов`язковою умовою внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката є встановлення факту вини особи з підстав грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Наявність лише звернення особи до кваліфікаційної комісії само по собі не може свідчити про грубе порушення позивачем вимог законодавства.
14. Відповідно до ст. 61-1 Закону України "Про землеустрій" державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", при цьому, за наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов`язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії, однак, такий акт відсутній. Посилаючись на наказ Міністерства аграрної політика та продовольства України від 28.074.2017 №392 "Про питання сертифікації інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів", яким визначено підстави для анулювання сертифіката інженера-землевпорядника, стверджує, що до повноважень Кваліфікаційної комісії не належать повноваження встановлювати факт (грубого чи не грубого) порушення сертифікованим інженером-землевпорядником.
Жодних заходів державного нагляду у сфері землеустрою (планових та позапланових перевірок) відносно позивача не проводилось. Відсутнє будь-яке рішення суду, яким підтверджено грубе (чи не грубе) порушення позивачем вимог законодавства у сфері землеустрою, відсутня будь-яка законодавча конкретизація чи визначення поняття "грубого порушення" вимог нормативних актів, які були б підставою для анулювання сертифікату.
Відповідачем порушено процедуру анулювання сертифікату, оскільки не повідомлено позивача про прийняття наказу.
15. Відповідач зазначив, що Кваліфікаційна комісії, вносячи подання, діяла відповідно до Порядку роботи кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.07.2017 №392. У відповідності до цього порядку Кваліфікаційна комісія розглянула письмове звернення Сумської міської ради, в якому поінформовано про грубі порушення вимог положень нормативно-правових актів у сфері землеустрою, допущені інженером-землевпорядником ОСОБА_5 та за результатами детального аналізу поданих матеріалів, було встановлено грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, у зв`язку з чим було внесено подання до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката позивача.
У відповідача не було підстав для здійснення нагляду. Складення акта перевірки при розгляді питання щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату законом не передбачено. Письмове звернення є самостійною підставою для анулювання сертифіката інженера-землевпорядника.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про законність та обґрунтованість оскаржуваного наказу. Зазначає, що підставою для анулювання позивачу кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника слугував лист Сумської міської ради. Проте, на підставі лише вказаного листа неможливо встановити вину позивача в грубому порушенні вимог та положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Крім того, проект землеустрою був погоджений експертом державної експертизи, а тому у відповідності до вимог ч. 6 ст. 186-1 Земельного кодексу України відповідає нормам законодавства із землеустрою. На думку скаржника, не встановивши фактів порушення, не проводячи перевірку, відповідач безпідставно прийняв оскаржуваний наказ.
17. Задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що відповідачем не доведено, в чому саме полягає грубість порушення з боку позивача, не проведено аналіз наслідків вчинення такого порушення, не наведено критерій, за яким вказане порушення визначається грубим. При цьому, відповідачем не зазначено, чому саме до позивача застосовано такий вид стягнення, як анулювання кваліфікаційного сертифіката, не наведено причин неможливості накладення іншого (більш м`якшого) виду стягнення (наприклад, зупинення сертифікату), не проведено порівняння співмірності вчиненого порушення та накладеного стягнення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. У касаційній скарзі Сумська міська рада покликається на помилковість висновків суду апеляційної інстанції з огляду на таке:
А) суд апеляційної інстанції не дослідив, що протокол Кваліфікаційної комісії містить прямі посилання на норми права, порушені ОСОБА_1 під час здійснення діяльності інженера - землевпорядника;
Б) застосування до позивачки відповідальності у вигляді зупинення дії кваліфікаційного сертифіката не було можливим через відсутність підстав для застосування;
В) висновки суду апеляційної інстанції про те, що проект землеустрою погоджений експертом не відповідає дійсності, адже експертиза не проводилася, а експертом було надано лише висновок до проекту землеустрою виключно за результатами розгляду проекту.
19. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції з огляду на таке:
А) кваліфікаційний сертифікат позивача було анульовано не за результатами здійснення державного нагляду (ст. 61-1 Закону України "Про землеустрій"), а за результатами розгляду письмового звернення (ст. 68 Закону України "Про землеустрій"). Акт перевірки не є обов`язковим щодо позбавлення кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, Комісією було встановлено факт порушення позивачем законодавства у сфері землеустрою;
Б) встановлення порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законодавства у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки певних критеріїв, кожен з яких має самостійне значення і здійснюється Комісією в межах дискреційних повноважень;
В) лише позитивний висновок експерта державної експертизи Плахотіної Н.І. №7565/82-18 від 31.05.2018 про погодження розробленого позивачем проекту землеустрою не може виступати підставою для скасування оскаржуваного наказу, з огляду на наявність численних порушень, які були виявлені з боку Сумської міської ради (Управління містобудування та архітектури Сумської міської ради), та на підставі яких Кваліфікаційна комісія звернулася з відповідним поданням до відповідача.
20. 25.11.2019 надійшов відзив від позивача, в якому ОСОБА_1, покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на таке:
А) відповідно до Закону України "Про землеустрій" обов`язковою умовою внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката є встановлення факту вини особи з підстав грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Наявність лише звернення особи до кваліфікаційної комісії само по собі не може свідчити про грубе порушення позивачем вимог законодавства. Протокол Комісії містить лише виклад обставин без надання оцінки фактам;
Б) відсутні негативні наслідки вчинення порушення, оскільки жодних рішень про відведення земельної ділянки прийнято не було.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг, відзиву на них та дійшов такого висновку.
22. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Відповідно до ст. 60 Закону України "Про землеустрій" державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.
24. Відповідно до ст. 61-1 Закону України "Про землеустрій" державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Державний нагляд здійснюється за місцем провадження господарської діяльності виконавцем робіт із землеустрою або його відокремленими підрозділами. Заходи державного нагляду можуть здійснюватися у приміщенні органу державного нагляду за згодою виконавця робіт із землеустрою.
У разі виявлення порушень вимог до технічного і технологічного забезпечення виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, видає наказ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Виконавець робіт із землеустрою повинен повідомити центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, у визначені наказом строки.
Встановлення факту невиконання наказу про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, є підставою для зупинення виконання робіт із землеустрою за рішенням адміністративного суду, ухваленим за результатами розгляду позову центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Застосовані адміністративним судом заходи реагування за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, скасовуються адміністративним судом у порядку, встановленому законом.