ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 травня 2023 року
м. Київ
справа № 815/6047/16
адміністративне провадження № К/9901/1906/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Берназ Альони Вікторівни в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю "Г.М.Б. Девелопмент"
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21.05.2018 (суддя Свида Л.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018 (колегія у складі суддів Бойка А.В., Осіпова Ю.В., Шевчук О.А.)
у справі № 815/6047/16
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Г.М.Б. Девелопмент"
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
про визнання протиправними та скасування наказу, припису, постанов, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 14.11.2016 Товариство з обмеженою відповідальністю "Г.М.Б. Девелопмент" звернулося до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про:
- визнання протиправним та скасування наказу відповідача №27ДАБК від 04.10.2016;
- визнання протиправним та скасування припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19.10.2016;
- визнання протиправними та скасування постанов №019/16 від 31.10.2016, №020/16 від 31.10.2016, №022/16 від 31.10.2016;
- зобов`язання відповідача ухвалити постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21.05.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018, у задоволенні позову відмовлено.
3. 14.01.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на зазначені судові рішення.
4. Ухвалою Верховного Суду від 15.02.2019 відкрито касаційне провадження.
5. Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
6. Скаржник клопотав про зупинення виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21.05.2018 та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018, однак ухвалою від 15.02.2019 Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на підставі звернення Сигізмунда Гранковського про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства (№01-10/114 від 07.10.2016) було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент" на об`єкті будівництва: Капітальний ремонт квартири №3-а без зміни геометричних розмірів та цільового призначення за адресою: м. Одеса, вул. Упенська, 44. За наслідками перевірки складено акт від 19.10.2016.
8. Під час перевірки було зафіксовано порушення ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент" вимог містобудівного законодавства, а саме:
- порушення вимог ч. 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що полягає у зазначенні недостовірних даних в декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД083162171343 від 04.08.2016;
- порушення вимог ч. 1 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що полягає у самочинній реконструкції об`єкту без розроблення та затвердження належним чином проектної документації;
- порушення ст. 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" внаслідок незабезпечення здійснення авторського нагляду.
9. 19.10.2016 під час перевірки з виїздом на місце будівництва було встановлено, що виконувалися будівельні роботи, а саме: знесено внутрішні стіни квартири 3а та квартири 3б, влаштовано одне суцільне приміщення. Також на об`єкті виконувалися роботи з влаштування нових міжкімнатних перегородок та підсилення зовнішніх стін металевими швелерами, частково надбудовано над зазначеними квартирами стіни з червоної цегли, які між собою з`єднано залізобетонним армопоясом, чим знесено приміщення горища та покрівлю. Висотна відмітка будівлі змінена. Зміна конструктивної частини будівлі, в тому числі в несучих стінах будівель, а також улаштування вузлів в несучих стінах будівель, має наслідком зміну зовнішньої конфігурації будівлі, що не відноситься до об`єктів, наведених у п.25 та п.27 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Мінрегіонбуду України №109 від 07.07.2011.
10. За результатами перевірки відповідач дійшов висновку, що ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент" здійснило реконструкцію, а не капітальний ремонт об`єкта, в той час як проведення реконструкції об`єкта вимагає отримання містобудівних умов та обмежень, які позивач не отримав.
11. В акті зазначено, що згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт, технічний нагляд здійснює інженер ОСОБА_1 (сертифікат ІТ № 002358) тоді як представником замовника надано копію договору №1 про надання послуг від 01.07.2016, згідно з яким надання послуг із здійснення технічного нагляду за виконанням робіт здійснює фізична особа-підприємець ОСОБА_2, кваліфікаційний сертифікат серія АТ № 001972.
12. Крім того, посадові особи Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради в акті перевірки зазначили, що за інформацією, одержаною від проектної організації ТОВ "ГРАДБУД-ГБ", 15.06.2016 між ТОВ "ГРАДБУД-ГБ" та гр. ОСОБА_3 укладався договір на проведення авторського нагляду № 258/16/АН, на підставі якого, з урахуванням положень п. 4 постанови КМУ від 11.07.2007 року № 903, відвідування об`єкта архітектури здійснюється згідно з викликом замовника (виходячи з виробничої потреби). Однак, на час перевірки виклику від замовника не надходило.
13. У зв`язку з виявленими порушеннями Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради винесено припис від 19.10.2016, яким зобов`язано ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент" усунути порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 19.11.2016.
14. Крім того, посадовою особою відповідача складено відносно ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент" три протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.10.2016.
15. За результатами розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, прийнято постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31.10.2016:
- № 019/16, згідно з якою ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент" визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 130500 грн;
- № 020/16 від 31.10.2016, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого п. 8 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 65250 грн;
- № 022/16 від 31.10.2016, якою позивача визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 130500 грн.
16. Не погоджуючись з вищенаведеними рішеннями, Товариство оскаржило їх до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
17. Позивач вважає, що відповідач порушив порядок проведення перевірки. Акт перевірки, протоколи про порушення у сфері містобудівної діяльності складені за відсутності представника позивача. Притягнення позивача до відповідальності за оскаржуваними постановами відбулося без урахування наданих заперечень та без участі представника позивача, який прибув на розгляд справи. Об`єкт будівництва щодо якого відповідачем проводилася перевірка не є самочинним будівництвом, що свідчить про неправомірність притягнення до відповідальності позивача за самочинну реконструкцію об`єкта нерухомості та внесення недостовірних даних в декларацію про початок виконання будівельних робіт, а щодо притягнення позивача до відповідальності за нездійснення авторського нагляду, про здійснення такого нагляду свідчить відповідний договір.
18. Відповідач проти позову зазначив. Вважає, що перевірку проведено у відповідності до вимог законодавства, встановлено порушення позивачем містобудівного законодавства, зокрема, внесення недостовірних даних в декларацію про початок виконання будівельних робіт, не здійснення авторського нагляду на об`єкті будівництва, здійснення самочинного будівництва тощо. Зазначені порушення позивачем не спростовано та не обґрунтовано підстав для скасування наказу №27ДАБК від 04.10.2016.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в іншій адміністративній справі надано оцінку обставинам самочинного будівництва об`єкта "Капітальний ремонт квартири №3-а без зміни геометричних розмірів та цільового призначення за адресою: АДРЕСА_2". Встановлено факт самочинності зазначеного будівництва та внесення недостовірних даних в декларацію №ОД083162171343 від 04.08.2016, а тому ці обставини не підлягають доказуванню в цій справі. Враховуючи зазначені обставини, підстав для скасування постанов №019/16 від 31.10.2016, №022/16 від 31.10.2016 немає.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. У касаційній скарзі позивач покликається на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на таке:
А) суд апеляційної інстанції не з`ясував чи відповідає звернення гр. ОСОБА_4 (т. 1 а.с. 181) вимогам законодавства України про звернення громадян, тобто чи вважається електронний лист зверненням і чи є він належною підставою для проведення позапланового заходу. У зверненні не було зазначено прізвище, ім`я, по батькові заявника;
Б) суди попередніх інстанцій дійшли протиправного висновку щодо правомірності продовження строків перевірки за доповідною запискою №1 від 17.10.2016;
В) в акті позапланової перевірки відсутній підпис уповноваженої особи суб`єкта містобудування, а також відсутня відмітка про відмову такої особи від підпису, тобто вказані документи були складені за відсутності суб`єкта містобудування;
Г) позивач був позбавлений можливості надати свої заперечення на протокол у зв`язку із скороченням часу на підготовку таких зауважень (позивач отримав протокол 27.10.2016);
Ґ) посилання суду апеляційної інстанції на встановлені у справі №815/6047/16 обставини як на преюдиційні є безпідставними, адже вони не свідчать про законність постанов відповідача;
Д) будь-яких порушень норм законодавства про містобудівну діяльність ним не допущено, обставини самочинного будівництва не підтверджуються наявними в матеріалах справи доказами.
21. Відзив від відповідача не надходив. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття провадження відповідач отримав 25.02.2019.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги.
23. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
25. За правилами ст. 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
26. Відповідно до ст. 41 Закону № 3038-VІ постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 було затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (далі - Порядок №553).
27. Пунктом 5 Порядку №553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
28. Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (абз. 8 п. 7 Порядку №553).
29. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що підставою для проведення перевірки ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент" було звернення гр. ОСОБА_4 від 05.10.2016, яке надійшло до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради 07.10.2016, про незаконність проведення будівельних робіт за адресою АДРЕСА_2.
30. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про звернення громадян" звернення може бути усним чи письмовим. Усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або за допомогою засобів телефонного зв`язку через визначені контактні центри, телефонні "гарячі лінії" та записується (реєструється) посадовою особою.
31. У зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, повертається заявнику з відповідними роз`ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених ч.1 ст.7 цього Закону ( ч. 7, 8 ст.5 Закону України "Про звернення громадян").