ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 380/23397/21
адміністративне провадження № К/990/34480/22; К/9901/35541/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
секретаря судового засідання Рудницького І.В.,
позивачки ОСОБА_1,
представника позивача Цвікілевича М.С.,
представника відповідача Одуденко В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року (суддя: Грень Н.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року (судді: Курилець А.Р., судді Мікула О.І., Ніколін В.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач -1). Львівської обласної прокуратури (відповдіач -2), в якому просила :
- визнати протиправними дії П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), в частині розгляду на засіданні 28 серпня 2021 року двадцять восьмого питання порядку денного про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивачки;
- визнати протиправним і скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) "Про неуспішне проходження прокурором атестації" від 13 вересня 2021 року № 72.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що наказом в.о. прокурора Львівської області № 1993к від 08 вересня 2016 року позивачку призначено на посаду прокурора Львівської місцевої прокуратури № 1 Львівської області.
03 листопада 2020 року, в день складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, позивачкою подано письмову заяву від 03 листопада 2020 року голові Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про призначення нового часу (дати) складення відповідного іспиту для прокурора у зв`язку із технічними збоями та погіршенням самопочуття у зв`язку з перебуванням у стані вагітності (24 тиждень).
04 листопада 2020 року позивачкою голові Четвертої кадрової комісії подано заяву аналогічного змісту з долученням копій документів щодо стану здоров`я - протоколу експертного ультразвукового обстеження та виписки № 375 з медичної карти.
За результатами розгляду заяви позивачки від 03 листопада 2020 року Четвертою кадровою комісією встановлено поважність причин, які істотно вплинули на перебіг і результат складення іспиту, що підтверджується протоколом № 8 від 06 листопада 2020 року та відповідно до пункту 7 розділу І № 221 прийнято рішення про призначення їй нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички та внесення змін до графіку складання іспиту та письмово повідомлено про це листом, надісланого на електронну адресу позивачки.
Проте П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення "Про неуспішне проходження прокурором атестації" від 13 вересня 2021 року№ 72.
На переконання позивачки, рішення про неуспішне проходження атестування прийнято поза межами повноважень комісії, відповідно таке є протиправним та підлягає скасуванню.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом в.о. прокурора Львівської області № 1993-к від 08 вересня 2016 року позивачку призначено на посаду прокурора Львівської місцевої прокуратури № 1 Львівської області.
Відповідно до положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03 жовтня 2019 року № 221.
09 жовтня 2019 року позивачкою на ім`я Генерального прокурора України подано заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та намір пройти атестацію. У цій заяві окрім іншого зазначено, що вона підтверджує, усвідомлює та погоджується, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбачених Порядком № 221, а також за умови настання однієї із підстав, передбачених пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" її буде звільнено з посади прокурора.
За наслідками проходження ІІ етапу атестації 03 листопада 2020 року, складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, позивачка набрала 86 бали при прохідному 93.
В день складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, позивачкою подано письмову заяву від 03 листопада 2020 року голові Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про призначення нового часу (дати) складення відповідного іспиту для прокурора у зв`язку з технічними збоями комп`ютерної техніки та погіршенням самопочуття у зв`язку із перебуванням у стані вагітності (24 тиждень).
04 листопада 2020 року позивачкою голові Четвертої кадрової комісії подано заяву аналогічного змісту з долученням копій документів щодо стану здоров`я - протоколу експертного ультразвукового обстеження та виписки № 375 з медичної карти.
За результатами розгляду заяв позивачки Четвертою кадровою комісією встановлено поважність причин, які істотно вплинули на перебіг і результат складення іспиту, та прийнято рішення про призначення позивачці нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички та внесення змін до графіку складання іспиту.
Наказом керівника Львівської обласної прокуратури № 874к від 23 квітня 2021 року позивачці з 26 квітня 2021 року надано відпустку по догляду за дитиною до досягнення трирічного віку.
Надалі, П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) на засіданні 28 серпня 2021 року розглядалось питання про включення позивачки до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за яке члени комісії проголосували "проти" (протокол № 8 від 28 серпня 2021 року, двадцять восьме питання порядку денного).
За наслідками розгляду заяв прокурорів, які за наслідками тестування на загальні здібності та навички набрали менше прохідного балу, 13 вересня 2021 П`ятнадцятою кадровою комісією, з урахуванням результатів розгляду 28 серпня 2021 року питання про включення позивачки до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, ухвалено рішення "Про неуспішне проходження прокурором атестації" від 13 вересня 2021 року № 72.
Вважаючи дії та рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року № 72 протиправними, позивачка звернулася з цим позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року позов задоволено. Визнано протиправними дії П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), в частині розгляду на засіданні 28 серпня 2021 року двадцять восьмого питання порядку денного про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивачки. Визнано протиправним і скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) "Про неуспішне проходження прокурором атестації" від 13 вересня 2021 року № 72.
Скасовуючи спірне рішення кадрової комісії, суди попередніх інстанцій зазначили, що пунктом 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 17 жовтня 2019 року № 233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
Проте, на переконання суддів попередніх інстанцій, в порушення вказаних вимог, у спірному рішенні кадрової комісії наявне лише посилання на результати складання позивачкою іспиту 03 листопада 2020 року. Водночас, відсутня будь-яка мотивація із зазначенням обставин, що вплинули на прийняття такого рішення, враховуючи наявність протоколу Четвертої кадрової комісії від 06 листопада 2020 року № 8 щодо призначення нових часу та дати складання іспиту.
За висновками судів попередніх інстанцій, новостворена П`ятнадцята кадрова комісія, приймаючи рішення про неуспішне проходження позивачкою атестації, використала як підставу результати складання іспиту 03 листопада 2020 року, який рішенням Четвертої кадрової комісії визнано таким, що не відбувся.
Суди попередніх інстанцій вважали, що результати іспиту, які стали підставою для прийняття рішення П`ятнадцятою кадровою комісією від 13 вересня 2021 року № 72 не можна вважати такими, що в дійсності відображають рівень здібностей, знань і навичок з використанням комп`ютерної техніки позивачки, оскільки через незадовільний стан здоров`я та у зв`язку із цим, ймовірність наявності некоректних відповідей у комп`ютерній системі, іспит належним чином не відбувся, що і було підтверджено рішенням Четвертої кадрової комісії, оформленого протоколом від 06 листопада 2020 року № 8, яке на даний час не скасовано та не втратило чинності.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що вказаним рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії порушено право позивачки на можливість проходження атестації відповідно до порядку, встановленого Законом України № 113-ІХ та Порядком проходження прокурорами атестації.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура звернулись з касаційними скаргами, в якій просили скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційні скарги подані на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура вказують, що при винесені рішення судом апеляційної інстанції не враховано висновок, викладений у постановах Верховного Суду від 21 вересня у справах № 200/5038/20-а та № 160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справах № 140/3790/19, № 160/6596/20, № 280/4314/20, від 29 вересня 2021 року у справах № 640/1218/21 та № 440/2682/20.
Позиція інших учасників справи
У відзивах на касаційні скарги позивачка просила залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
У судовому засіданні представник позивача просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суддів попередніх інстанцій без змін.
Представника відповідачів просив задовольнити касаційні скарги, скасувати рішення суддів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 грудня 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора та Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2023 року призначено справу до розгляду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 8 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233 (далі - Порядок № 233) кадрова комісія правомочна ухвалювати рішення, здійснювати інші повноваження, якщо на її засіданні присутня більшість членів комісії.
Приписами пункту 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття. Рішення і протоколи комісії підписуються всіма присутніми членами комісії. У разі відмови члена комісії підписати рішення або протокол, у такому рішенні або протоколі робиться відповідна відмітка.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Підставою звернення з касаційною скаргою скаржниками зазначено пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України. Відповідачі вказують на те, що при винесені рішення судом апеляційної інстанції не враховано висновок, викладений у постановах Верховного Суду від 21 вересня у справі № 200/5038/20-а та № 160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справах № 140/3790/19, № 160/6596/20, № 280/4314/20, від 29 вересня 2021 року у справах № 640/1218/21 та № 440/2682/20.
У світлі аргументів касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що Верховним Судом вже неодноразово, зокрема, у вказаних постановах досліджувалося питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів (слідчих органів прокуратури) з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку № 221 відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").
Крім того, у наведених справах Верховний Суд зазначив, що аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.