ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 травня 2023 року
м. Київ
справа № 240/33810/21
провадження № К/990/1797/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О. Р.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року, ухваленого у складі головуючого судді Гуріна Д. М., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Граб Л. С., суддів: Сторчака В. Ю., Смілянця Е. С.
І. Суть спору
1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області), в якому, з урахуванням заяв про зміну (збільшення) позовних вимог просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11 жовтня 2021 року № 650-к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення ОСОБА_1 ", відповідно до якого ОСОБА_1 за вчинення дисциплінарного проступку, що полягає у перевищенні службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, а саме: за перевищення службових повноважень в частині підписання наказу ГУ Держеокадастру у Житомирській області від 16 липня 2021 року № 384-к та попередження про наступне звільнення ОСОБА_2, притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення згідно з пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 889-VIII) та звільнено з посади начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області за пунктом 7 частини другої статті 65, частини п`ятої статті 66, пункту 4 частини першої статті 83, пункту 4 частини першої статті 87, частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII;
1.2. скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 18 листопада 2021 року № 763-к "Про визначення дати звільнення та розрахунок з ОСОБА_1 ";
1.3. поновити ОСОБА_1 на посаду рівнозначну посаді начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з 18 листопада 2021 року;
1.4. стягнути з ГУ Держгеокадастру у Житомирській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18 листопада 2021 року по дату винесення рішення.
2. В мотивування позову зазначає, що, починаючи з 25 січня 2017 року, позивач обіймав посаду начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.
Однак, наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11 жовтня 2021 року № 650-к до позивача застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади за пунктом 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
Підставою прийняття вказаного наказу слугувало подання дисциплінарної комісії ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 01 жовтня 2021 року.
Позивач вказує, що 03 червня 2021 року наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області № 70-то на нього покладено виконання обов`язків заступника начальника - начальника управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, а відтак позивач відповідно до порядку взаємозаміщення начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, першого заступника та заступників начальника фактично заміщав першого заступника начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.
Позивач наголошує, що здійснював відповідно до закону функції для виконання покладених на нього завдань.
Стверджує, що застосоване до нього дисциплінарне стягнення не відповідає характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню його вини. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення не враховано характер дисциплінарного проступку, не досліджені обставини, за яких він був вчинений, не враховано відсутність у позивача дисциплінарних стягнень.
Вважаючи спірний наказ про звільнення протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 згідно із наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 25 січня 2017 року № 127-к призначений на посаду начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області. Загальний стаж державної служби станом на 02 вересня 2021 року складав 22 роки 10 місяців. За час роботи в ГУ Держгеокадастру у Житомирській області до дисциплінарної відповідальності не притягувався. У період з 2006 року до 2021 року обіймав керівні посади Держкомзему та Держгеокадастру.
4. Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 03 червня 2021 року № 70-то покладено виконання обов`язків заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області на ОСОБА_1, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області.
5. Перебуваючи на посаді в. о. заступника начальника управління - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель, ОСОБА_1 видав наказ від 16 липня 2021 року № 384-к "Про попередження державних службовців ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про наступне звільнення", яким попередив ОСОБА_2, головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про наступне звільнення.
6. Наказ виданий у зв`язку із введенням в дію нової структури ГУ Держгеокадастру у Житомирській області та штатного розпису на 2021 рік ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.
7. 20 серпня 2021 року на ім`я в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_3 надійшла доповідна записка в.о. начальника Управління персоналом ОСОБА_4, у якій повідомляється, що у попередженні про звільнення ОСОБА_2 від 16 липня 2021 року виявлено порушення частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, оскільки попередження про звільнення здійснив в.о. заступника начальника - начальник Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з перевищенням повноважень.
8. Наказом в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_3 від 02 вересня 2021 року № 533-к порушено дисциплінарне провадження відносно ОСОБА_1, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, що полягає у перевищенні службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, за яке до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення. Наказ містить посилання на пункт 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.
9. Під час дисциплінарного провадження дисциплінарною комісією встановлено, що ОСОБА_1 перебував на посаді в.о. заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області. 16 липня 2021 року підписав наказ про попередження ОСОБА_2 у порушення Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області та Розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника та частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, оскільки такі накази відповідно до наведених положення, розподілу обов`язків та закону має право підписувати тільки начальник Управління Держгеокадастру у Житомирській області або особа, яка виконує його обов`язки.
10. Також під час дисциплінарного провадження дисциплінарною комісією встановлено, що стаж державної служби ОСОБА_1 станом на 02 вересня 2021 року складає 22 роки 10 місяців. За час роботи у ГУ Держгеокадастру у Житомирській області до ОСОБА_1 заходи дисциплінарного впливу не застосовувались. За результатами оцінювання службової діяльності за 2020 рік отримав позитивну оцінку, характеризується позитивно. За допущене ОСОБА_1 перевищення повноважень, дисциплінарна комісія з урахуванням наведених обставин, вирішила рекомендувати застосувати до ОСОБА_1 - начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади.
11. Наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 11 жовтня 2021 року № 650-к притягнуто начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення з посади згідно з пунктом 7 частини другої статті 65, частини п`ятої статті 66, пункту 4 частини першої статті 83, пункту 4 частини першої статті 87, частини п`ятої статті 87 Закону № 889-VIII.
12. Відповідно до наказу від 18 листопада 2021 року № 763-к ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, керуючись частиною п`ятою статті 87 № 889-VIII, визначено днем звільнення ОСОБА_1 18 листопада 2021 року та зобов`язано фінансове управління провести повний розрахунок з ОСОБА_1
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
13. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 21 червня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року, в позові відмовив.
14. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 не мав повноважень на підписання наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 16 липня 2021 року № 384-к "Про попередження державних службовців Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про наступне звільнення" та на підписання попередження про наступне звільнення ОСОБА_2 від 16 липня 2021 року, оскільки не був суб`єктом призначення або керівником державної служби ОСОБА_2, який, обіймаючи посаду головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, одночасно виконував обов`язки начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, а відтак попередження про його звільнення мала робити Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, яка і призначала його на посаду в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області.
При цьому суд першої інстанції дійшов висновку, що застосований вид стягнення є пропорційним (співмірним) із учиненим діянням.
15. Зазначена позиція підтримана Сьомим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
16. Позивач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
17. Так, автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанцій в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків щодо застосування положення пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, викладених у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2022 року у справі № 540/2464/19 про те, що "перевищення службових повноважень", "прийняття необґрунтованого рішення або рішення, що суперечить закону", "невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків" є різними видами дисциплінарних проступків з різними правовими наслідками. Посилається на те, що Верховний Суд у постановах від 30 червня 2021 року у справі № 200/10988/19-а, від 10 листопада 2021 року у справі № 540/4057/20, від 22 грудня 2021 року у справі № 140/16342/20 сформував позицію, відповідно до якої у розумінні зазначеної норми "перевищення службових повноважень" означає вчинення державним службовцем таких дій або прийняття рішень, що виходять за межі його службових повноважень у подібних правовідносинах.
Стверджує, що ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, звільняючи позивача з посади начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростенському, Лугинському, Народицькому, Овруцькому, Олевському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, не доведено вчинення позивачем на вказаній посаді дисциплінарного проступку.
Наголошує на відсутності у членів дисциплінарної комісії повноважень на притягнення позивача до відповідальності, оскільки вчинення проступку на посаді в.о. заступника начальника - начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, на думку позивача, має розглядатися дисциплінарною комісією, сформованою не ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, а Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру.
13. Верховний Суд ухвалою від 06 лютого 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
14. Представник ГУ Держгеокадастру у Житомирській області подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон № 889-VIII.
18. Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
19. В силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
20. Згідно з пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарним проступком є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.
21. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
22. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону № 889-VIII).
23. Частиною першою статті 67 Закону № 889-VIII обумовлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
24. Відповідно до частин першої, другої статті 73 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Дисциплінарна справа повинна містити: дату і місце її формування; підстави для відкриття дисциплінарного провадження; характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження та/або акт про відмову від надання таких пояснень; пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (за наявності); належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії у державному органі з висновком про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
25. Згідно з частинами першою, другою статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.