ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 травня 2023 року
м. Київ
справа №240/36100/21
адміністративне провадження №К/990/33742/22, №К/990/34102/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Шевцової Н.В..,
Мацедонської В.Е.,
за участю:
секретаря судового засідання - Шевченко В.В.
представника відповідачів - Синюк О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційні скарги Офісу Генерального Прокурора, Житомирської обласної прокуратури
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року (головуючий суддя -Майстренко Н.М. )
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (головуючий суддя - Гонтарук В. М., судді: Біла Л.М., Матохнюк Д.Б.)
за позовом ОСОБА_1
до Житомирської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити дії, стягнення заробітку за час вимушеного прогулу,-
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 ( далі - ОСОБА_1, позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ( далі - П`ятнадцята кадрова комісія, відповідач - 1), Житомирської обласної прокуратури ( далі - Житомирська обласна прокуратура, відповідач -2), Офісу Генерального прокурора ( далі - Офіс Генерального прокурора, відповідач - 3), в якому, з урахуванням позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №3 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Житомирської обласної прокуратури від 20.10.2021 №480к "Про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області та органів Житомирської обласної прокуратури";
- поновити її на посаді прокурора Коростенської окружної прокуратури Житомирської області та в органах Житомирської обласної прокуратури з наступного дня після звільнення, тобто з 22.10.2021;
- стягнути з Житомирської обласної прокуратури на її користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу по день поновлення на посаді.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №3 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" .
Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Житомирської обласної прокуратури від 20.10.2021№480к "Про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області та органів Житомирської обласної прокуратури".
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області та органах Житомирської обласної прокуратури з 22.10.2021.
Стягнуто з Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 22.10.2021 по 20.06.2022 в сумі 58512,87 грн.
Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року апеляційні скарги Житомирської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора залишено без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року - без змін.
Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з протиправності звільнення ОСОБА_1 з органів прокуратури, з огляду на те, що П`ятнадцята кадрова комісія при прийнятті оскаржуваного рішення діяла з перевищенням власних повноважень та не на підставі вимог чинного законодавства, чим позбавила позивачку позбавила можливості скласти іспит.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
01 грудня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції від Офісу Генерального прокурора ( далі - Офіс Генерального прокурора, скаржник - 1) надійшла касаційна скарга, в якій скаржник - 1, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, просив скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник - 1 зазначив, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
Вказав про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-IX (далі - Закон № 113-IX). - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункту 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункту 7 розділу 1 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказу Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 ( далі - Порядок №221) щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складання.
Зауважив, що чинним законодавством не передбачено обов`язку будь-якої кадрової комісії виконувати ( реалізовувати) рішення інших кадрових комісій.
Вказав, що будь-яких зауважень щодо технічних збоїв або незадовільного стану здоров`я під час іспиту позивачка не заявляла. Акти про дострокове завершення завершення нею тестування кадровою комісією складено не було, будь - які зауваження з боку ОСОБА_1 щодо процедури та порядку складання іспиту у примітці відомостей про результати тестування відсутні.
Зазначив, ОСОБА_1 за результатами тестування набрала 91 бал, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту та є та є безумовною підставою для звільнення прокурора з посади та органів прокуратури.
14 грудня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження № К/990/33742/22 за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
14 грудня 2022 року ухвалою Верховного Суду заяву Офісу Генерального прокурора задоволено. Зупинено виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі №240/36100/21 в частині стягнення з Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу з 22 жовтня 2021 року по 20 червня 2022 року в сумі 58512,87 грн до закінчення перегляду справи в касаційному порядку.
29 грудня 2022 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора, в якому позивач просила касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі №240/36100/21 - без змін.
Також 05 грудня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції від Житомирської обласної прокуратури ( далі - Житомирська обласна прокуратура, скаржник - 2) надійшла касаційна скарга, в якій скаржник - 2, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, просив скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник - 2 зазначив, що відсутній висновок Верховного Суду щодо цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Скаржник зазначив про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункту 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункту 7 розділу 1 Порядку № 221 щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складання.
Вказав на відсутність обов`язку будь- якої кадрової комісії виконувати ( реалізовувати) рішення інших кадрових комісій.
Зазначив, що за наслідками складання іспиту ОСОБА_1 набрала 91 бал, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту та є підставою для звільнення з посади та органів прокуратури.
09 січня 2023 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження №К/990/34102/22 за касаційною скаргою Житомирської обласної прокуратури.
09 січня 2023 року ухвалою Верховного Суду відмовлено у задоволенні клопотання Житомирської обласної прокуратури про зупинення виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі №240/36100/21.
24 січня 2023 року на адресу суду касаційної інстанції від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури, в якому позивач просила касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі №240/36100/21 - без змін.
11 квітня 2023 року ухвалою Верховного Суду закінчено підготовку та призначено справу до розгляду.
02 травня 2023 року ухвалою Верховного Суду відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу справи № 240/36100/21 на розгляд до Великої Палати Верховного Суду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
02.11.2020 за результатом проходження тестування на загальні здібності та навички позивач набрала 91 бал, що є меншим за прохідний у 93 бали для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
02.11.2020 звернулася до Третьої кадрової комісії із заявою, у якій просила переглянути отриманий результат, посилаючись на неналежне функціонування комп`ютерної техніки.
17.11.2020 згідно з протоколом №10 Третя кадрова комісія за наслідками розгляду заяв прокурорів, у тому числі й позивачки, які не набрали 93 бали під час складання іспиту у формі анонімного тестування, вирішила задовольнити подану заяву та призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, оскільки технічні причини могли негативно вплинути на об`єктивний результат її тестування. При цьому, конкретної календарної дати складання іспиту у рішенні не визначено.
18.01.2021 протоколом Четвертої кадрової комісії №10 передано до Офісу Генерального прокурора згідно акту приймання - передачі протоколи засідань, рішень третьої кадрової комісії, інших матеріалів атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур (на правах місцевих)
16.07.2021 наказом Генерального прокурора №236 визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора №№422, 423, 424, 425 від 10.09.2020 про створення Першої, Другої, Третьої, Четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
22.07.2021 наказом Генерального прокурора №239 з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
13.09.2021 за змістом протоколу засідання П`ятнадцятої кадрової комісії д №11 комісія вирішила ухвалити рішення про неуспішне проходження атестації прокурорами, які набрали менше 93 балів під час іспитів у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, які відбувались 02.11.2020 - 09.11.2020.
У Додатку №1 до протоколу від 13.09.2021 №11 "Перелік прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), які за результатами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, яке відбувалося 02.11.2020-09.11.2020, набрали менше прохідного балу (93 бали), і неуспішно пройшли атестацію", за порядковим номером 3 зазначено ОСОБА_1
13.09.2021 П`ятнадцятою кадровою комісією прийнято рішення №3 "Про неуспішне проходження прокурором атестації", в якому вказано: Керуючись пунктами 13, 16, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пунктом 6 розділу І, пунктами 5, 6 розділу III Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221, враховуючи, що прокурор Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки набрала 91 бал, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту, встановленого наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07.10.2020 № 474 "Про встановлення прохідного бала для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка тестових питань (завдань) та правил складання іспиту" вона не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації. У зв`язку з цим прокурор Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області ОСОБА_1 неуспішно пройшла атестацію."
13.09.2021 на підставі рішення П`ятнадцятої кадрової комісії №3, керівником Житомирської обласної прокуратури видано наказ від 20.10.2021 №480к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області та з органів Житомирської обласної прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II " Прикінцеві положення" Закону №113-ІХ " з 21.10.2021.
Не погодившись із рішеннями про неуспішне проходження атестації та звільненням з органів прокуратури, позивач звернулася до суду із цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України " Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури та установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами ст.14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.