ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 травня 2023 року
м. Київ
справа № 420/18970/22
провадження № К/990/6657/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2022 року, постановлену у складі головуючого судді Левчук О. А., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Шевчук О. А., суддів: Бойка А. В., Федусика А. Г.
І. Суть спору
1. У грудні 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Одеської обласної прокуратури (далі - відповідач), в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії Одеської обласної прокуратури щодо відмови розглянути звернення ОСОБА_1 від 17 грудня 2022 року та передачі його до Подільської окружної прокуратури Одеської області;
1.2. зобов`язати уповноважену особу Одеської обласної прокуратури розглянути звернення ОСОБА_1 від 17 грудня 2022 року відповідно до вимог Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 393/96-ВР);
1.3. стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Одеської обласної прокуратури судові витрати за надання правничої допомоги у сумі 2000 грн.
2. У мотивування позову позивач зазначив, що він 17 грудня 2022 року скерував до Одеської обласної прокуратури звернення про проведення службового розслідування відносно виконуючого обов`язки керівника Подільської окружної прокуратури ОСОБА_2, який порушив свої службові обов`язки при розгляді скарги ОСОБА_1 від 17 серпня 2022 року у порядку Закону № 393/96-ВР.
Позивач стверджує, що листом від 22 грудня 2022 року № 09/1/1-5796ВИХ-2209/1/1-р-22 Одеська обласна прокуратура переслала вказане звернення до Подільської окружної прокуратури з вказівкою перевірки доводів, викладених у зверненні, згідно з вимогами чинного законодавства та повідомила про це позивача.
На думку позивача, Одеською обласною прокуратурою отримано звернення та прийнято рішення не розглядати його в законний спосіб та не перевіряти викладені в ній факти.
Вважаючи дії Одеської обласної прокуратури протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 17 грудня 2022 року ОСОБА_1 направив до відповідача звернення, в якому зазначив, що у провадженні СД Подільського РУП ГУНП в Одеської області знаходиться кримінальне провадження № 12022166180000124 від 26 квітня 2022 року, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 Кримінального кодексу України (далі - КК України), процесуальне керівництво якого здійснює Подільська окружна прокуратура. Так, 17 серпня 2022 року він направив скаргу до Подільської окружної прокуратури, яка в подальшому була скерована до Подільського РУП ГУНП в Одеській області, в якій просив провести перевірку стану та умов зберігання речових доказів, схоронності вилученого та арештованого майна і документів, в тому числі вилученого у нього при обшуку майна за результатами проведеного обшуку у межах кримінального провадження № 12022166180000124 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 КК України. Листом від 31 серпня 2022 року виконуючий обов`язки керівника Подільської окружної прокуратури ОСОБА_2 повідомив позивача, що його скарга направлена до Подільського РУП ГУНП в Одеської області для вирішення питання щодо проведення перевірки.
Таким чином у своїй скарзі від 17 грудня 2022 року позивач просив ініціювати проведення службової перевірки за фактом порушення виконуючим обов`язків керівника Подільської окружної прокуратури ОСОБА_2 своїх службових обов`язків при розгляді скарги ОСОБА_1 від 17 серпня 2022 року в порядку Закону № 393/96-ВР, внаслідок нерозгляду його скарги та її перенаправлення до Подільського РУП ГУНП в Одеської області.
Листом від 22 грудня 2022 року № 09/1/1-5796вих-2209/1/1-р-22 Одеська обласна прокуратура переслала вказане звернення до Подільської окружної прокуратури з вказівкою перевірки доводів, викладених у зверненні, згідно з вимогами чинного законодавства та повідомила про це позивача.
4. Судами встановлено, що звернення від 17 грудня 2022 року позивача хоч і містить посилання на Закон № 393/96-ВР, проте вмотивоване незгодою з рішеннями, діями та бездіяльністю, вчинених у межах кримінального провадження № 12022166180000124 від 26 квітня 2022 року.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
5. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2022 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року, відмовлено у відкритті провадження у справі.
6. Такі рішення мотивовано тим, що спірні правовідносини, які виникли між позивачем і Одеською обласною прокуратурою, не є адміністративним спором, а належить до розгляду в порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України), оскільки захист прав заявника, з урахуванням обов`язковості дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України вимагав би від адміністративного суду, до якого надійшов такий позов, перевіряти та надавати оцінку обставинам, не властивим суду адміністративної юрисдикції, дотримання відповідачем приписів, встановлених КПК України.
До такого висновку суди дійшли з урахуванням правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 05 червня 2018 року у справі № 826/13340/15, а також з огляду на те, що звернення ОСОБА_1 від 17 грудня 2022 року містить повідомлення про порушення стану та умов зберігання речових доказів, схоронності вилученого та арештованого майна і документів, в тому числі вилученого у нього при обшуку майна за кримінальним провадженням № 12022166180000124 від 26 квітня 2022 року, та нездійснення контролю за ним керівника Подільської окружної прокуратури, а також містить вимоги про вжиття заходів реагування, а саме ініціювання проведення службової перевірки за вказаними фактами порушень. Отже, вказані правовідносини регулюються кримінальним та кримінально-процесуальним законодавством, а тому звернення позивача відповідно до статті 12 Закону № 393/96-ВР не підлягає розгляду в порядку, встановленому цим Законом.
IV. Касаційне оскарження
7. Позивач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
Автор скарги наголошує, що підставою звернення до суду слугувала бездіяльність відповідача, що полягала у допущенні/недопущенні належного розгляду звернення ОСОБА_1 від 17 грудня 2022 року.
Також стверджує, що суди попередніх інстанцій, відмовляючи у відкритті провадження, не врахували висновків, висловлених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 5 грудня 2018 року у справі № 815/3591/17, від 30 січня 2019 року у справі № 818/1526/18, від 21 листопада 2018 року у справі № 454/908/16-ц та у постановах Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 240/8264/21, від 1 жовтня 2020 року у справі № 815/1178/17, від 30 листопада 2020 року у справі № 280/4698/19, від 9 вересня 2020 року у справі № 467/1274/18, від 18 березня 2020 року у справі № 369/891/18, від 6 травня 2022 року у справі № 495/8567/16-ц, від 27 лютого 2019 року у справі № 755/2545/15-ц.
8. Верховний Суд ухвалою від 15 березня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
9. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
10. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
11. Позивачем за приписами пункту 8 частини першої статті 4 КАС України є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
12. Суб`єктом владних повноважень на підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
13. Предметом спору у цій справі є дії Одеської обласної прокуратури щодо відмови розглянути звернення ОСОБА_1 від 17 грудня 2022 року відповідно до вимог Закону України "Про звернення громадян" та передачі його до Подільської окружної прокуратури Одеської області.
14. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України обумовлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
15. Визначення публічно-правового спору міститься у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України та означає спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
16. Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, що породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач уважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їхньої реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
17. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
18. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
19. У справі, що розглядається, позивач направив до Одеської обласної прокуратури звернення від 17 грудня 2022 року, в якому просив провести службове розслідування відносно виконуючого обов`язки керівника Подільської окружної прокуратури ОСОБА_2, який перенаправив до Подільського РУП ГУНП в Одеської області розгляд скарги позивача від 17 серпня 2022 року, яка стосувалась порушення стану та умов зберігання речових доказів, схоронності вилученого та арештованого майна і документів, в тому числі вилученого у позивача під час проведення обшуку майна у межах кримінального провадження № 12022166180000124.
При цьому Одеська обласна прокуратура перенаправила вищевказане звернення позивача від 17 грудня 2022 року до Подільської окружної прокуратури Одеської області.
20. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанцій врахували правову позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену у постанові від 05 червня 2018 року у справі № 826/13340/15.
21. У доводах касаційної скарги автор вказує про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у справах №№ 815/3591/17, 818/1526/18, 240/8264/21, 815/1178/17, 280/4698/19, 467/1274/18, 369/891/18, 495/8567/16-ц, 755/2545/15-ц.
22. Так, у справі № 815/1178/17 спірні правовідносини склались щодо визнання протиправними дій щодо неналежного розгляду звернення та зобов`язання надати офіційне роз`яснення положенням пункту 7.6 Глави 1 Розділу 2 Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України №296/5 від 22 лютого 2012 року.
23. Предметом розгляду у справі № 280/4698/19 було визнання протиправними дії директора Департаменту соціального захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації щодо неналежного розгляду скарги, яка подана в інтересах дитини з інвалідністю до Президента України та Кабінету Міністрів України.
24. Предметом спору у справі № 467/1274/18 є відсутність відомостей про місце перебування фізичної особи протягом трьох років у місці її постійного проживання.
25. У справі № 369/891/18 розглядалось питання щодо застосування у спірних правовідносинах приписів статті 74 Сімейного кодексу України.
26. У справі № 495/8567/16-ц предметом спору є рішення селищної ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва.
27. У справі № 755/2545/15-ц звернення позивача до суду обумовлено відшкодуванням матеріальної і моральної шкоди внаслідок надання лікарем некваліфікованої медичної допомоги, що призвела до інвалідності пацієнта.
28. Тож, дослідивши зміст правовідносин з метою з`ясування їхньої подібності з урахуванням обставин кожної зазначеної справи, Верховний Суд дійшов висновку, що вищевказані постанови суду касаційної інстанції в адміністративних та цивільних справах, на які посилається скаржник, стосуються правовідносин, які не є подібними.
29. Разом з цим варто зазначити, що у постанові від 05 грудня 2018 року у справі № 815/3591/17, на яку також вказує автор касаційної скарги, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що спори про визнання протиправними дій посадових осіб Прикордонного загону щодо затримання та обшуку особи поза межами кримінального провадження під час здійснення прикордонного контролю та про стягнення коштів на відшкодування шкоди, завданої протиправними діями посадових осіб, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.