ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 травня 2023 року
м. Київ
справа №380/21641/21
адміністративне провадження №№ К/990/24961/22, К/990/29609/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Шевцової Н.В.,
Радишевської О.Р.,
при секретарі -Шевченко В.В.
за участю:
представника відповідачів - Дикого О.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року (головуючий суддя - Клименко О.М.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року (головуючий суддя - Шинкар Т.І., судді: Обрізко І.М., Онишкевич Т.В.)
у справі № 380/21641/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури
про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі,
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив:
визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 66 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації", відповідно до якого позивач неуспішно пройшов атестацію;
визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури №2331к від 23 жовтня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1", яким його звільнено з посади прокурора Стрийської місцевої прокуратури Львівської області та органів прокуратури з 28 жовтня 2021 року;
поновити його на посаді прокурора Стрийської місцевої прокуратури Львівської області з 28 жовтня 2021 року;
стягнути з Львівської обласної прокуратури на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2021 року по день ухвалення судового рішення про поновлення на роботі;
відповідно до пунктів 2 та 3 частини 1 статті 371 КАС України допустити негайне виконання рішення в частині поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу у розмірі місячної заробітної плати. здійснити розподіл судових витрат.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року, позов задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 66 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації".
Визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури № 2331к від 23 жовтня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1".
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Стрийської місцевої прокуратури Львівської області та в органах прокуратури з 28 жовтня 2021 року.
Стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29 жовтня 2021 року по 22 березня 2022 року в сумі 34442,10 грн з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.
Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Стрийської місцевої прокуратури Львівської області та в органах прокуратури, а також виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 7556,18 грн допущено до негайного виконання.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 908,00 грн сплаченого судового збору.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказали, що, при проведенні 02.11.2020 другого етапу атестації, позивач скаржився на неналежну роботу комп`ютерної техніки і програмного забезпечення. Суди зазначили, що в матеріалах справи наявна заява позивача від 03.11.2020, яка була розглянута Третьою кадровою комісією, та якою встановлено поважність причин, які істотно вплинули на перебіг і результат складення іспиту, що підтверджується протоколом № 10 від 17.11.2020, та відповідно до п. 7 Порядку 9 № 221 прийнято комісією рішення про призначення йому нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності. На переконання судів попередніх інстанцій, питання про внесення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки вже було вирішено 17.11.2020 Третьою кадровою комісією, а Порядком № 233 кадрові комісії не наділені повноваженнями щодо скасування чи перегляду раніше прийнятих іншими кадровими комісіями рішень стосовно результатів проходження прокурорами атестації. Суд, також, зазначив, що П`ятнадцятою кадровою комісією з часу її створення, також, не було призначено позивачу нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, а покликання такої на прийняття Третьою кадровою комісією так званого процедурного рішення, яке не є остаточним, суди оцінили критично. Окрім того, у порушення законодавчих вимог, у рішенні П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 66 наявне лише посилання на результати складання позивачем іспиту 02.11.2020, водночас, відсутня будь-яка мотивація із зазначенням обставин, що вплинули на прийняття такого рішення, враховуючи наявність протоколу Третьої кадрової комісії від 17.11.2020 №10 щодо призначення нових часу та дати складання іспиту. Суди попередніх інстанцій зазначили, що спірне рішення №66 від 13.09.2021, прийняте згаданою комісією є протиправним, оскільки не відповідає критеріям правомірності, передбаченим п.3 та 8 ч.2 ст.2 КАС України, принципам належного урядування, юридичної визначеності та обґрунтованим очікуванням сформованим у рішеннях Європейського суду з прав людини.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
14 вересня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора (далі - скаржник 1, відповідач 1), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 1 просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 1, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідач 1 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
Скаржник 1 зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті "підставності" і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункт 7 розділу І Порядку №221 щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складання лише у разі, якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
19 вересня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
28 жовтня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Львівської обласної прокуратури (далі - скаржник 2, відповідач 2), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 2 просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 2, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідач 2 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Скаржник 2 зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
16 листопада 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури.
07 жовтня та 05 грудня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли відзиви позивача на касаційні скарги, в яких він вважає доводи останніх необґрунтованими, просить залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Наказом прокурора Львівської області №2879к від 14.12.2015 ОСОБА_1 призначений на посаду прокурора Стрийської місцевої прокуратури Львівської області.
10.10.2019 позивачем на ім`я Генерального прокурора України подано заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та намір пройти атестацію. У цій заяві позивачем, окрім іншого, зазначено, що він підтверджує, усвідомлює та погоджується, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, його буде звільнено з посади прокурора.
За наслідками проходження ІІ етапу атестації 02.11.2020 - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, ОСОБА_1 набрав 91 бал, що менше ніж прохідний бал - 93.
03.11.2020 ОСОБА_1 звернувся до Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) із заявою, в якій просив надати йому можливість повторно перездати іспит у зв`язку із збоями в роботі комп`ютера.
Відповідно до протоколу засідання Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №10 від 17.11.2020 подану заяву задоволено, призначено ОСОБА_1 нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, оскільки технічні причини могли негативно вплинути на об`єктивний результат його тестування.
Наказом виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури №350к від 12.03.2021 ОСОБА_1 тимчасово визначено з 15.03.2021 робоче місце в Стрийській окружній прокуратурі Львівської області.
13.09.2021 П`ятнадцятою кадровою комісією прийнято оскаржуване рішення № 66 про неуспішне проходження атестації прокурором Стрийської місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 у зв`язку з тим, що позивач неуспішно склав іспит, що є наслідком припинення участі в атестації.
На підставі зазначеного рішення комісії, Наказом №2331к виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року позивача звільнено з посади прокурора Стрийської місцевої прокуратури Львівської області та органів прокуратури на підставі п.п. 2 п. 19 розділу II Прикінцеві та Перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 28 жовтня 2021 року.
Вважаючи рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 66 та наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури від 23.10.2021 № 2331к, протиправними, позивач звернувся до суду із даним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури та установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами ст.14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".