ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Власова Ю. Л., Катеринчук Л. Й.
у справі № 9901/454/21 (провадження № 11-137заі22)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним і скасування наказу в частині
за апеляційною скаргою Вищої ради правосуддя на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (судді Шишов О. О., Гімон М. М., Дашутін І. В., Усенко Є. А., Яковенко М. М.)
Рух справи
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, відповідач), у якому просив (з урахуванням додаткових пояснень від 04 лютого 2022 року):
- визнати протиправним надання відповідачем неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року (в тексті рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року описка - помилково неодноразово зазначено 28 серпня 2021 року) та зобов`язати його негайно надати один із запитуваних документів, а саме аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання";
- визнати протиправним і скасувати наказ Голови ВРП від 29 січня 2020 року № 7/0/1-20 "Про затвердження Розміру фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є Вища рада правосуддя" (далі - наказ № 7/0/1-20) у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 серпня 2021 року. Зобов?язано ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання". Визнано протиправним та нечинним наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ВРП на користь позивача 1452 грн 80 коп. судового збору за розгляд справи в суді першої інстанції.
Не погодившись із цим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 27 квітня 2023 року апеляційну скаргу ВРП задовольнила: рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року скасувала та ухвалила нове рішення, яким у задоволенні позову відмовила.
Погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у цій постанові, щодо необхідності під час ухвалення судового рішення у цій справі врахування позиції Великої Палати, сформованої у постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21, згідно з якою положення статті 21 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), особливо частина перша та кореспондуюча їй частина друга цієї статті, фокусують увагу на праві отримати інформацію безкоштовно в дозволеному законом обсязі чи поза цим обсягом, якщо вона існує в запитуваному вигляді і її можна надати без витрат на виготовлення копій або коли розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк. Закон не обмежує в доступі до інформації в більшому обсязі, ніж визначений законом, але покладає на запитувача інформації обов`язок відшкодувати саме фактичні витрати розпорядника інформації за надання інформації обсягом більше 10 сторінок. Тобто умовою відшкодування зазначених витрат є не те, на якому носії відображена / збережена інформація (папір), а саме необхідність понесення витрат на задоволення запиту на інформацію. Закон № 2939-VI не розрізняє паперових та цифрових копій документа, принаймні у ньому немає формулювань, за якими відшкодування фактичних витрат за копіювання / друк документа треба тлумачити вузько й пов`язувати тільки з паперовими носіями. За контекстними законодавчими приписами терміни "копіювання" та "друк" позначають насамперед будь-який процес виготовлення (множення) відповідних оригіналу документальних відомостей з використанням будь-яких засобів продукування (друку). Виготовлення електронних копій документа (якщо розпорядник їх не має і не зобов`язаний мати у своєму розпорядженні) є одним із таких способів; він теж вимагає залучення додаткового ресурсу й матеріально-технічних затрат, а отже, потребує їх відшкодування.
Водночас, ухвалюючи зазначене судове рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року та зобов`язання ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання".
Також Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відповідність оскаржуваного позивачем у частині наказу критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а отже й відсутність підстав для визнання його протиправним і нечинним.
Однак з такими висновками не погоджуємося, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо окрему думку в цій частині.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Щодо висновків Великої Палати Верховного Суду про відповідність оскаржуваного в частині наказу критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, та про відсутність підстав для визнання протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 28 вересня 2021 року звернувся до ВРП із запитом відповідно до Закону № 2939-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), у якому просив, зокрема, надати йому публічну інформацію - аналітичний звіт "Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання" в електронному вигляді на його електронну пошту.
Відповідач, надаючи на цей запит відповідь від 06 жовтня 2021 року № 26921/0/9-21, направив перших 10 сторінок цього звіту та виставив рахунок за сканування інших сторінок документа, пославшись на положення наказу № 7/0/1-20, яким затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування), що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП.
Згідно з приписами статті 21 Закону № 2939-VI інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк у межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується.
Таким чином, частиною третьою статті 21 Закону № 2939-VI Кабінету Міністрів України делеговані повноваження для встановлення граничних норм розміру витрат на копіювання та друк документів, що узгоджується з приписами статей 19, 113, 116, 117 Конституції України.
Згідно зі статтею 1 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.