ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 травня 2023 року
м. Київ
справа №260/2928/21
адміністративне провадження № К/990/36673/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Мороз Л.Л., судді Рибачука А.І., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Державної служби геології та надр України
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма"
про анулювання спеціального дозволу на користування надрами
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма"
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Кузьмича С. М., суддів Запотічного І.І., Матковської З.М.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра, позивач) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Фірма" (далі також - ТОВ "Фірма", відповідач, скаржник), у якому просила:
припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540, наданого ТОВ "Фірма" (код ЄДРПОУ 33874807).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 6 червня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем виконувались обов`язки, визначені статтею 24 Кодексу України про надра, спеціальним дозволом на користування надрами, а також Угодою до нього, а саме вживались заходи щодо усунення порушень, визначених у приписі від 15 січня 2021 року № 14-21/02, про що неодноразово повідомлялося позивача, зокрема листом від 5 лютого 2021 року № 3 та листом від 8 червня 2021 року № 5/21.
4. Суд першої інстанції звернув увагу на те, що підставою для звернення з цим позовом до суду є, зокрема, невиконання відповідачем вимог щодо відсутності оформленого права на земельну ділянку, яка використовується для потреб, пов`язаних з користуванням надрами. В той же час, представник відповідача зазначив, що ТОВ "Фірма" вжито всіх належних заходів щодо усунення порушень, зазначених у приписі, однак усунути їх у строк, наданий позивачем, відповідач не зміг з незалежних від нього причин.
5. З приводу таких доводів представників сторін, суд першої інстанції вказав, що процес отримання земельної ділянки у власність або в користування є досить тривалим та залежить не лише від дій суб`єкта, який має намір отримати земельну ділянку. Судом встановлено, що відповідач виконує всі вимоги, необхідні для оформлення прав на землю, але з об`єктивних причин не має можливості завершити цей процес, про що повідомляв контролюючий орган.
6. З огляду на вищевказане, суд першої інстанції дійшов висновку, що негативні наслідки для відповідача як надрокористувача є явно неспівмірними з ціллю припинити правопорушення, оскільки на час звернення до суду процедура оформлення права не земельну ділянку триває, про що свідчать активні дії зі сторони надрокористувача.
7. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України задоволено, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 6 червня 2022 року скасовано та прийнято нове рішення про задоволення позову повністю.
8. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у зв`язку з виявленими порушеннями, 15 січня 2021 року складено припис № 14-21/02, яким відповідачу надано строк для усунення порушень до 15 лютого 2021 року, шляхом надання матеріалів, які підтверджують цей факт.
9. Суд апеляційної інстанції погодився із доводом відповідача, що надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення. Неусунення у встановлений строк порушень є виключною виною відповідача.
10. Окрім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що припис № 14-21/02 від 15 січня 2021 року відповідачем в судовому порядку не оскаржувався та є чинним. Наявними у матеріалах справи належними та допустимими доказами підтверджується факти не усунення порушень ТОВ "Фірма".
11. Таким чином, доводи суду першої інстанції в частині того, що ТОВ "Фірма" вжито всіх належних заходів щодо усунення порушень, зазначених у приписі, не знаходять свого підтвердження.
12. Оскільки відповідачем допущено порушення умов та порядку користування надрами та невиконання обов`язків, в даному випадку припису, визначених статтею 24 Кодексу України про надра, а також спеціальним Дозволом на користування надрами та Угодою до нього, то суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540, наданий ТОВ "Фірма".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
13. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини другої статті 218 Господарського кодексу України, у зв`язку із чим дійшов неправомірних висновків про те, що ТОВ "Фірма" не вжито всіх належних заходів щодо усунення порушень, зазначених у приписі.
15. Окрім того, скаржник наголошує на необхідності врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 30 листопада 2020 року у справі № 400/1346/19 про те, що суб`єкта господарювання не може бути притягнуто до відповідальності, якщо він доведе, що ним вжито всіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
16. Касаційна скарга надійшла до Суду 23 грудня 2022 року.
17. Ухвалою Верховного Суду від 6 лютого 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №260/2928/21, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
18. Ухвалою Верховного Суду від 28 квітня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 1 травня 2023 року.
19. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
20. 6 березня 2023 року до Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
21. Позивач зазначає, що при здійсненні перевірки надрокористувача (ТОВ "Фірма") було виявлено порушення у сфері надрокористування, про що складено акт від 15 січня 2021 року №02-02/08/2021-001/п-002 та винесено відповідний припис від 15 січня 2021 року №14-21/02. Вказаний припис отримано відповідачем 15 січня 2021 року. Відповідно до вимог вказаного припису, виявлені порушення мали бути усунуті відповідачем до 15 лютого 2021 року. Однак, у визначений строк відповідачем не було виконано вимоги припису, як і не було направлено до позивач повідомлення про продовження строку на виконання вимог припису. З огляду на вищевказане, позивач вважає, що спеціальний дозвіл на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року, наданий ТОВ "Фірма, має бути анульований.
22. Також позивач зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції відповідають позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19, від 20 жовтня 2020 року у справі №540/1296/19 та від 12 вересня 2022 року у справі №120/8042/20-а.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
23. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 3 грудня 2007 року ТОВ "Фірма" надано спеціальний дозвіл на користування надрами, реєстраційний № 4540. Цей спеціальний дозвіл надає відповідачу право на видобування андезиту.
24. 23 березня 2017 року Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та відповідач уклали Угоду про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року, що не заперечується учасниками справи.
25. Наказом Державної служби геології та надр України № 528 від 20 листопада 2020 року затверджено Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2021 рік.
26. Наказом № 574 від 14 грудня 2020 року Департаменту державного геологічного контролю було доручено провести планові перевірки надрокористувачів у січні 2021 року, зокрема відповідача, на предмет дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.
27. У зв`язку з цим, відповідачу було направлено повідомлення про проведення планової перевірки від 16 грудня 2020 року № 18671/01/07-20 та відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення відповідачем вказане повідомлення було отримане 22 грудня 2020 року.
28. 22 грудня 2020 року складено направлення № 19342/01/07-20 на проведення Державною службою геології та надр України перевірки відповідача у строк з 11 по 21 січня 2021 року.
29. За результатами перевірки було складено акт перевірки № 02-02/08/2121-001/п-002 від 15 січня 2021 року, яким зафіксовані порушення у сфері надрокористування, а саме:
- відсутній Техніко-робочий проект розробки Арданівського родовища андезитів, розташованого в Іршавському районі Закарпатської області, для ТОВ "Фірма" не погоджений з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра;
- не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року: видобування невивітрилих андезитів в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового. Арданівське родовище андезитів не розроблялося з моменту отримання спеціального дозволу (13 грудня 2007 року);
- не виконана Програми робіт (Додаток 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 13 грудня 2007 року № 4540) з видобування корисних копалин андезитів Арданівського родовища, а саме: пункт 3. Підготовка родовища до розробки: - проходка в`їзних, розрізних траншей та утворення площадок першочергової відробки; - буріння та облаштування свердловин; (4 кв. 2017) Арданівське родовище андезитів не розроблялося з моменту отримання спеціального дозволу (13 грудня 2007 року). Відсутні документи що посвідчують право користування (власності) земельною ділянкою для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, а саме не розроблений Проект земельного відводу по причині не отримання розпорядження Кабінету Міністрів України про дозвіл на його розробку, пункт 4. Початок видобування 10-50 тис мЗ/рік (з 1 кв. 2018) Згідно форм 5- гр за 2018, 2019 роки та на час проведення перевірки видобуток не проводився. Не представлений на погодження в установленому порядку план розвитку гірничих робіт за 2017 рік;
- невиконання вимог припису від 22 жовтня 2020 року № 120-20/02, акт позапланової перевірки від 22 жовтня 2020 року № 02-01/08/2020-40/у-096;
- у зв`язку з допущенням надрокористувачем вищеописаних порушень, не виконується пункт 5.3 Угоди №4540 від 13 грудня 2007 року про умови користування надрами з метою видобування андезитів Арданівського родовища щодо: - проводити та фінансувати роботи у термін та в межах, зазначених у Програмі робіт; - дотримання вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою; - дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання роботі, пов`язаних з користуванням надрами; а також Пункт 7.1: надрокористувач зобов`язаний щороку подавати до Держгеонадр інформацію щодо стану виконання Програми робіт за формою згідно з законодавством та надавати відповідні пояснення з питань, що входять до компетенції Держгеонадр Звіт про стан виконання Програми Робіт за 2019 рік не надсилався.
30. На підставі вищевказаного акта позивачем було складено припис від 15 січня 2021 року № 14-21/02, яким надано строк відповідачу до 15 лютого 2021 року на усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.
31. У зв`язку із невиконанням вимог вказаного припису, 25 лютого 2021 року Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр направлено на адресу Держгеонадр Подання № 86-21/02 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року та зазначено, що відповідачем не усунуто порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
32. Листом від 5 лютого 2021 року № 3 ТОВ "Фірма" було повідомлено позивача, що "усунення вказаних порушень законодавства у сфері надрокористування знаходиться на стадії виконання з причин, які не залежать від Товариства, а саме: щодо порушення про відсутність Техніко-робочий проект розробки Арданівського родовища андезитів, розташованого в Іршавському районі Закарпатської області, для ТОВ "Фірма" не погоджений з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра, відповідач зазначив, що Техніко-робочий проект розробки Арданівського родовища андезитів, розташованого в Іршавському районі Закарпатської області, направлено на погодження до Держгеонадр України та Управління Держпраці у Закарпатській області як регіональному представнику центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра; не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року: видобування андезитів в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового. Арданівське родовище андезитів не розроблялося з моменту отримання спеціального дозволу (13 грудня 2007 року), відповідач зазначив, що з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року видобування андезитів в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового не розроблялося з причин не залежних від підприємства. Земельна ділянка, на якій розташоване родовище, знаходиться на землях лісового фонду, і до сьогоднішнього дня здійснюється проходження бюрократичних процедур оформлення земельної ділянки в оренду вже отримано дозвіл держлісгоспів на вилучення земельних ділянок, розроблено висновок ОВД, проводиться процедуру обговорення детального плану території та підготували весь пакет необхідних документів для подачі до Кабінету Міністрів України; не виконана Програми робіт (Додаток 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 13 грудня 2007 року № 4540) з видобування корисних копалин андезитів Арданівського родовища, а саме: п. 3. Підготовка родовища до розробки: - проходка в`їзних, розрізних траншей та утворення площадок першочергової відробки; - буріння та облаштування свердловин; (4 кв. 2017) Арданівське родовище андезитів не розроблялося з моменту отримання спеціального дозволу (13 грудня 2007 року). Відсутні документи, що посвідчують право користування (власності) земельною ділянкою для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, а саме не розроблений Проект земельного відводу по причині не отримання розпорядження Кабінету Міністрів України про дозвіл на його розробку, п.4. Початок видобування 10-50 тис мЗ/рік (з 1 кв. 2018) Згідно форм 5- гр за 2018, 2019 роки та на час проведення перевірки видобуток не проводився. Не представлений на погодження в установленому порядку план розвитку гірничих робіт за 2017 рік, відповідач зазначив, що програми робіт (Додаток 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 13 грудня 2007 року № 4540) з видобування корисних копалин андезитів не виконувалася у зв`язку з тим, що з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року видобування андезитів в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового не розроблялося з причин не залежних від підприємства. Земельна ділянка, на якій розташоване родовище, знаходиться на землях лісового фонду, і до сьогоднішнього підприємство проходить бюрократичні процедури оформлення земельної ділянки в оренду. Вже отримано дозвіл держлісгоспів на вилучення земельних ділянок, розроблено висновок ОВД, проводиться процедура обговорення детального плану території та підготовлено увесь пакет необхідних документів для подачі до Кабінету Міністрів України; невиконання вимог припису від 22 жовтня 2020 року № 120-20/02, акт позапланової перевірки від 22 жовтня 2020 року № 02-01/08/2020-40/у-096, відповідач зазначив, що ним не виконано вимоги припису від 22 жовтня 2020 року № 420-20/02 у зв`язку з тим, що ним не було отримано вказаний припис та представники ТОВ "Фірма" участі в перевірці не приймали, акт позапланової перевірки від 22 жовтня 2020 року № 02-01 /08/2020-40/у-096 не підписували і не були з ним жодним чином ознайомлені.
33. Наказом Держгеонадр України від 31 березня 2021 року № 236 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" ТОВ "Фірма" зупинено дію дозволу та надано строк у 30 днів на усунення порушень. Відповідача було повідомлено про зупинення листом від 7 квітня 2021 року № 5346/01/07-21, який отримано 13 квітня 2021 року.
34. У зв`язку із неусуненням порушень, встановлених приписом, західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України підготовлено подання від 5 травня 2021 року № 248-21/02 на анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року та направлено відповідачу лист про надання згоди/незгоди на припинення права користування надрами Державної служби геології та надр України від 24 травня 2021 року № 8203/01/07-21.
35. У зв`язку із вищевикладеними обставинами, Державна служба геології та надр України на підставі статті 26 Кодексу України про надра звернулася до суду з відповідними позовними вимогами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
36. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
37. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
38. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
39. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
40. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на таке.
41. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
42. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
43. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
44. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
45. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
46. Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
47. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.
48. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
49. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.