ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 травня 2023 року
м. Київ
справа № 540/913/21
адміністративне провадження № К/9901/40933/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бучик А.Ю., судді Коваленко Н.В.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "СІМАНТЕКС"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та здійснення заходів державного регулювання,
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Турецької І.О., Стас Л.В., Шеметенко Л.П. від 28 жовтня 2021 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "СІМАНТЕКС" (далі - ТОВ "СІМАНТЕКС", позивач) звернулося до суду із адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 23 грудня 2020 року № 2607 про накладення штрафу.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що в період з дня отримання ліцензії та на дату проведення перевірки ліцензована діяльність з постачання електричної енергії споживачам ТОВ "СІМАНТЕКС" не здійснювалась, а тому відповідно до пункту 2.5 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 3а-НКРЕКП-постачання електричної енергії (місячна) "Звіт про діяльність постачальника електричної енергії", затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282 "Про затвердження форм звітності НКРЕКП для учасників ринку електричної енергії та інструкцій щодо їх заповнення", у відповідних графах звітного періоду поданих звітів № 3а-НКРЕКП (місячна) за вересень 2020 року та № 3-НКРЕКП-моніторинг-постачання (місячна) за вересень 2020 року, а також в звітах за попередні та наступні періоди, проставленні " 0". Як зауважує позивач, статтею 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" не передбачений штраф за неподання звітності, а тому у відповідача не було правових підстав для винесення спірної постанови.
3. Позивач також зазначив, що застосована відповідачем санкція за виявлені під час перевірки порушення є непропорційною вчиненому правопорушенню, при застосуванні санкції не враховано ступінь тяжкості такого правопорушення та його наслідки для інтересів ринку та учасників ринку, а також спірна постанова порушує принцип недискримінації, згідно якого рішення суб`єктів владних повноважень не можуть призводити до звуження юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, у порівнянні з обсягом прав та обов`язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо лише така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу. Також позивач посилався на порушення відповідачем порядку повідомлення про час та місце розгляду справи про порушення на ринку електричної енергії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 4 червня 2021 року в задоволенні позову ТОВ "СІМАНТЕКС" відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оприлюднення на офіційному вебсайті НКРЕКП оголошення про проведення 23 грудня 2020 року о 12:00 год. засідання у формі відкритого слухання про результати проведення позапланових невиїзних перевірок дотримання підприємствами вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, зокрема, ТОВ "СІМАНТЕКС" свідчить про відсутність порушення права суб`єкта господарювання своєчасно ознайомитися з актом перевірки та довести свої обґрунтування, а також усунути порушення до винесення спірної постанови. Також суд першої інстанції зазначив, що неподання звітності можна вважати недотриманням вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а тому відповідач правильно застосував штрафну санкцію за виявлене порушення на підставі підпункту "в" пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії".
6. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року апеляційну скаргу ТОВ "СІМАНТЕКС" задоволено, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 4 червня 2021 року скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення позову.
7. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції прийняв до уваги роздруківку відстеження поштового відправлення за штриховим кодовим ідентифікатором, з якої судом встановлено, що матеріали позапланової невиїзної перевірки були надіслані позивачу рекомендованим поштовим відправленням 30 листопада 2020 року, однак це відправлене не було вручено під час доставки; доказів того, що НКРЕКП в день розгляду питання щодо позивача про результати невиїзної позапланової перевірки перевірила обставини належного його повідомлення, в матеріалах справи відсутні. З огляду на це та враховуючи, що особі, до якої застосовується штрафна санкція, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову.
8. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку, що неподання або несвоєчасне подання звітності, а також надання недостовірної інформації у такій звітності та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, є різними видами порушень, визначених відповідно пунктом 7 та пунктом 2 частини другої статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", а тому штрафна санкція застосована відповідачем фактично за інший вид порушення, ніж той, що було виявлено та відображено в акті перевірки, що є правовою підставою для визнання протиправною та скасування спірної постанови про накладення штрафу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 4 червня 2021 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував у спірних правовідносинах положення статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" та пункту 5.5 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 (далі - Порядок № 428), з огляду на те, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо порядку застосування вищезазначених норм права.
11. Крім того, скаржник наголошує на відсутності висновків Верховного Суду щодо того, чи свідчить направлення акта перевірки позивачу, оприлюднення акта перевірки та питання порядку денного засідання НКРЕКП, на якому розглядатиметься акт перевірки разом з обґрунтуванням та проєктом рішення, на офіційному веб-сайті НКРЕКП, про вчинення НКРЕКП всіх можливих дій, передбачених чинним законодавством, зокрема статтею 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", щодо повідомлення позивача про здійснену перевірку.
12. Скаржник також посилається на неврахування судом апеляційної інстанції правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, у якому йдеться про те, що якщо за результатом проведеної в установленому порядку перевірки НКРЕКП виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог частини п`ятої статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", є дискреційними повноваженнями НКРЕКП.
13. Від ТОВ "СІМАНТЕКС" надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції у цій справі є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов правильного висновку про протиправність спірної постанови про накладення штрафу з огляду на непропорційність застосованої відповідачем санкції та невмотивованість підстав для застосування саме штрафної, а не іншої передбаченої Законом санкції до позивача, а також враховуючи порушення НКРЕКП порядку повідомлення позивача про час та місце розгляду справи щодо притягнення його до відповідальності; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційну скаргу подано до суду 11 листопада 2021 року.
15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 листопада 2021 року для розгляду цієї справи було визначено склад колегії суддів: Губська О.А., Білак М.В. та Калашнікова О.В.
16. Ухвалою Верховного Суду від 17 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 540/913/21, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.
17. 23 листопада 2021 року від НКРЕКП надійшло клопотання про зупинення виконання оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції, в задоволення якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2021 року.
18. Разом з цим, суддею-доповідачем Губською О.А. та суддями Білак М.В., Калашніковою О.В., заявлено самовідводи, які обґрунтовані порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України, а саме: без урахування спеціалізації.
19. Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2023 року задоволено заяви суддів про самовідвід та передано матеріали касаційної скарги у справі № 540/913/21 (провадження № К/9901/40933/21) до секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді.
20. Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу справи між суддями від 13 квітня 2023 року для розгляду справи № 540/913/21 було визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Бучик А.Ю. та Коваленко Н.В.
21. Ухвалою Верховного Суду від 28 квітня 2023 року справу № 540/913/21 призначено до розгляду у порядку письмового провадження без виклику та повідомлення учасників справи. Цією ж ухвалою відмовлено у задоволенні клопотання НКРЕКП про розгляд справи № 540/913/21 у судовому засіданні за участю представника відповідача.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що постановою від 2 квітня 2019 року № 477 НКРЕКП постановила видати ліцензію на право провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, зокрема ТОВ "СІМАНТЕКС".
23. Постановою НКРЕКП від 18 листопада 2020 року № 2133 вирішено провести позапланову невиїзну перевірку дотримання нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, суб`єктами господарювання, у тому числі ТОВ "СІМАНТЕКС".
24. 24 листопада 2020 року проведена позапланова невиїзна перевірка дотримання ТОВ "СІМАНТЕКС" вимог законодавства та ліцензійних умов з постачання електричної енергії, за результатами якої складений акт № 489.
25. За результатами перевірки встановлено такі порушення :
Інструкції щодо заповнення форми звітності № 3а-НКРЕКП-постачання енергії (місячна) "Звіт про діяльність постачальника електричної енергії", а саме:
- пункту 2.2 глави 2 Інструкції № 3а-НКРЕКП у частині подання форми звітності до НКРЕКП та її територіального органу у відповідному регіоні;
- пункту 2.3 глави 2 2 Інструкції № 3а-НКРЕКП у частині направлення звітності до НКРЕКП на паперових носіях;
Інструкції щодо заповнення форм звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг-постачання (місячна) "Звіт про обсяги закупівлі та продажу електричної енергії", а саме:
- пункту 2.1 глави 2 Інструкції № 3-НКРЕКП-моніторинг щодо обов`язку енергопостачальника подавати до НКРЕКП щомісяця до 25 числа місяця, наступного за звітним періодом, форму звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг;
- пункту 2.3 глави 2 Інструкції № 3-НКРЕКП-моніторинг щодо направлення форми звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг на паперових носіях.
26. На підставі акта № 489 НКРЕКП 23 грудня 2020 року прийняла постанову № 2607, якою на ТОВ "СІМАНТЕКС" накладений штраф у розмірі 85 000,00 грн за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
28. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
29. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року відповідає не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
32. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
34. Одним із доводів касаційної скарги є неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" та пункту 5.5 Порядку № 428.
35. Неправильність застосування судом апеляційної інстанції вищезазначених норм законодавства скаржник вбачає в необґрунтованому звуженні змісту цих норм у процесі їх тлумачення, у зв`язку з чим суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, дійшов неправильного висновку про те, що за таке правопорушення, як несвоєчасне подання звітності, передбаченої Законом України "Про ринок електричної енергії", не може застосовуватися штрафна санкція, оскільки таке правопорушення відсутнє у переліку, визначеному частиною четвертою статті 77 цього Закону, в якій встановлено конкретні розміри штрафу за відповідні види правопорушень.
36. Скаржник вважає, що правильним є таке розуміння положень статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" у сукупності з пунктом 5.5 Порядку № 428, відповідно до якого правопорушення, що полягає у недотриманні вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, охоплює собою таке правопорушення, як несвоєчасне подання або неподання звітності.
37. Надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції зазначених норм матеріального права, колегія суддів виходить з наступного.
38. Відповідно до статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені Законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерації) та використання скидного енергопотенціалу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Посадові особи суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, Законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання"
39. Згідно із частиною першою статті 77 Закону України "При ринок електричної енергії" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.
Частина друга статті 77 цього ж Закону розкриває, що саме є порушенням нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, визначаючи перелік таких правопорушень, до яких віднесено, зокрема: недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії (пункт 2); неподання або несвоєчасне подання звітності, передбаченої цим Законом, а також надання недостовірної інформації у такій звітності (пункт 7).
40. За такого правового врегулювання, колегія суддів вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про те, що правова конструкція частини першої статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" визначає, що учасники ринку електричної енергії несуть відповідальність у встановленому законом порядку та розмірах за порушення нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії. Проте у частині другій цієї ж статті законодавець уточнює перелік правопорушень таких нормативно-правових актів, який є вичерпним. При цьому правопорушення у вигляді неподання або несвоєчасного подання звітності, передбаченої цим Законом, є окремим видом правопорушення, яке виділено у пункті 7 частини другої статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" поряд (окремо) з таким видом правопорушення, як недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, що визначено у пункті 2 частини другої цієї ж статті.
41. Згідно із частиною третьою статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді:
1) попередження про необхідність усунення порушень;
2) штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
Пункт 4 частини четвертої статті 77 цього ж Закону містить перелік правопорушень, за які до учасника ринку електричної енергії може бути застосована санкція у вигляді штрафу.
Зокрема, відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" встановлений штраф від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за:
а) за провадження господарської діяльності на ринку електричної енергії за відсутності остаточного рішення про сертифікацію, прийнятого щодо відповідного суб`єкта;
б) за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню;
в) за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;
г) за відмову в доступі до системи передачі або системи розподілу в непередбачених законом випадках;
42. Водночас, зі змісту положень частини четвертої статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" вбачається, що штрафна санкція за порушення, що виражається у неподанні або несвоєчасному поданні звітності, передбаченої цим Законом, не передбачена. При цьому, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, законодавець не звільняє суб`єкта господарювання, що є учасником ринку електричної енергії, від відповідальності за неподання або несвоєчасне подання звітності, передбаченої Законом, а встановлює в частині третій статті 77 вказаного Закону, окрім штрафу, інші види санкцій, зокрема попередження про необхідність усунення порушень.
43. В аспекті забезпечення юридичної визначеності у питанні правового регулювання виду та розмірів санкцій за правопорушення на ринку енергетики та комунальних послуг, колегія суддів звертає увагу на правовий висновок Верховного Суду, висловлений у постановах від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20 та від 2 листопада 2022 року у справі № 260/2484/21, відповідно до якого широке тлумачення положення "інші нормативно-правові акти", застосованого у Ліцензійних умовах, може призводити до непередбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.
Також Верховний Суд у вищезгаданих правових висновках зазначив, що: "За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз "згідно із законом" насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.
Поняття ʼякість закону" (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію ʼякості закону" (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи".
44. З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що оскільки законодавець у частині другій статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" розмежував два види порушень нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії: недотримання таких актів (пункт 2) та несвоєчасне подання або неподання звітності, передбаченої цим Законом, або наведення у ній недостовірної інформації (пункт 7), то за порушення, передбачене пунктом 7 частини другої статті 77 цього Закону (спеціальний вид санкцій), яке фактично було виявлено під час перевірки, не може бути застосована штрафна санкція, встановлена пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", оскільки вона може застосовуватися саме за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.
45. Суд апеляційної інстанції також обґрунтовано звернув увагу, що на користь наведеної правової позиції свідчать ті обставини, що НКРЕКП постановою від 18 листопада 2020 року № 2133, якою вирішено провести позапланову невиїзну перевірку, послалася на пункт 2 частини восьмої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", який унормовує, що позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу з підстав, зокрема неподання, несвоєчасного подання, подання недостовірних даних у звітності або необхідність перевірки достовірності таких даних. Інші порушення вимагають проведення планових або позапланових виїзних перевірок.
46. Крім того, відповідно до пункту 5.5 Порядку № 428 орган державного контролю під час проведення позапланової невиїзної перевірки повинен з`ясовувати лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для її здійснення, із зазначенням цих питань у посвідченні на проведення такої перевірки.
47. Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що у посвідченні на проведення позапланової невиїзної перевірки від 20 листопада 2020 року № 592 підставою для проведення перевірки зазначено необхідність з`ясування дотримання ТОВ "СІМАНТЕКС" вимог постанови НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282 "Про затвердження форм звітності НКРЕКП для учасників ринку електричної енергії та інструкцій щодо їх заповнення", а саме: пунктів 2.2 та 2.3 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 3а-НКРЕКП-постачання енергії (місячна) "Звіт про діяльність постачальника електричної енергії", а також постанови НКРЕКП від 29 березня 2019 року № 450 "Про затвердження форм звітності з моніторингу для учасників ринку електричної енергії та інструкцій щодо їх заповнення", а саме: пунктів 2.1 та 2.3 глави 2 Інструкції щодо заповнення форм звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг-постачання (місячна) "Звіт про обсяги закупівлі та продажу електричної енергії".
48. Судами також встановлено та не заперечується сторонами, що в акті позапланової невиїзної перевірки від 24 листопада 2020 року № 489 встановлені такі порушення ТОВ "СІМАНТЕКС", як неподання до НКРЕКП на паперових носіях та в електронному вигляді форму звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг за вересень 2020 року та до сектору НКРЕКП у Херсонській області на паперових носіях форму звітності № 3а-НКРЕКП за вересень 2020 року, чим порушено вимоги пунктів 2.2 та 2.3 глави 2 Інструкції № 3-НКРЕКП та пунктів 2.1 та 2.3 глави 2 № 3а-НКРЕКП.
49. На цій підставі, правильними є висновки суду апеляційної інстанції, що позапланова невиїзна перевірка здійснювалася НКРЕКП щодо ТОВ "СІМАНТЕКС" з підстави неподання або несвоєчасного подання останнім звітності відповідно до пунктів 2.2 та 2.3 глави 2 Інструкції № 3-НКРЕКП та пунктів 2.1 та 2.3 глави 2 № 3а-НКРЕКП, а виявлені під час перевірки порушення полягали у неподанні учасником ринку електричної енергії за вересень 2020 року звітності до НКРЕКП та до сектору НКРЕКП у Херсонській області в електронній формі та на паперових носіях.