ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 640/23373/19
адміністративне провадження № К/990/21131/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року (головуючий суддя - Келеберда В.І.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року (головуючий суддя - Мельничук В.П., судді: Кучма А.Ю., Лічевецький І.О.)
у справі №640/23373/19
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора
про скасування наказу, поновлення на службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення моральної шкоди.
I. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2019 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України №1225ц від 28 жовтня 2019 року про звільнення з посади прокурора першого відділу організації процесуального керівництва управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадження Генеральної прокуратури України з 30 жовтня 2019 року;
- поновити на посаді прокурора першого відділу організації процесуального керівництва управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадження Генеральної прокуратури України з 31 жовтня 2019 року;
- стягнути з Генеральної прокуратури України середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 31 жовтня 2019 року і до моменту фактичного поновлення на роботі;
- стягнути з Генеральної прокуратури України моральну шкоду, спричинену незаконним звільненням у розмірі 100 000 грн, та понесені витрати на правову допомогу та інші судові витрати.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив про те, що оскаржуваний наказ про звільнення не відповідає вимогам Закону України "Про прокуратуру" та ставить його у стан правової невизначеності, оскільки його зміст не дозволяє встановити дійсні підстави звільнення. У Генерального прокурора були відсутні підстави для звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з огляду на відсутність ліквідації Генеральної прокуратури. 15 жовтня 2019 року він подав Генеральному прокурору заяву про переведення в Офіс Генерального прокурора іншого зразку, ніж це встановлено Порядком, оскільки у затвердженій формі типової заяви міститься інформація, необхідність подання якої не передбачено Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ), зокрема, щодо врахування анонімної та непідтвердженої інформації. При звільненні не було дотримано встановлених Кодексом законів про працю України гарантій, пільг та компенсацій. Такими діями відповідача було завдано моральну шкоду, яку просить відшкодувати, вказуючи на відсутність законодавчих обмежень чи виключень для такої компенсації в разі порушення трудових прав.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2020 року відмовлено у задоволенні клопотання представника позивача про заміну відповідача по справі правонаступником. Розгляд справи продовжено з належною назвою відповідача - Офіс Генерального прокурора відповідно до актуальної назви державної організації за кодом ЄДРПОУ 00034051.
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
6. Ухвалою Верховного Суду від 18 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач працював в органах прокуратури, з 2005 року в Генеральній прокуратурі України, з 07 грудня 2018 року на посаді прокурора першого відділу організації процесуального керівництва управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України.
8. 15 жовтня 2019 року позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора. Також вказував на те, що з умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, ознайомлений, але не погоджується, оскільки вони суперечать діючому законодавству та ратифікованим Україною міжнародним конвенціям, які мають вищу юридичну силу. Просив із дотриманням вимог діючого законодавства України та міжнародних конвенцій письмово повідомити про рішення припинити трудові відносини на посаді прокурора відділу Генеральної прокуратури України та запропонувати, а в подальшому, за згоди, перевести на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора. Про результат розгляду заяви та прийняте рішення просив офіційно повідомити.
9. Наказом Генерального прокурора України від 29 жовтня 2019 року № 1295ц позивача звільнено з посади прокурора першого відділу організації процесуального керівництва управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 жовтня 2019 року.
10. Не погодившись з таким наказом позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції зазначав про те, що Законом № 113-IX чітко обумовлено зміст заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію, а також що має бути зазначено прокурором у такій заяві. Зокрема, обов`язковою складовою змісту заяви є зазначення прокурором наміру про проходження атестації. У той же час позивач подав заяву у якій просив перевести, за його згоди, на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та висловив незгоду з умовами та процедурою проведення атестації, визначеними у Порядку № 221. За таких обставин суд констатував що подана позивачем заява від 15 жовтня 2019 року не відповідає формі заяви, затвердженій Порядком № 221.
12. Подання заяви без зазначення волевиявлення про намір проходження атестації свідчить про недотримання вимог щодо змісту відповідної заяви. Таким чином, заява позивача від 15 жовтня 2019 року не є заявою, поданою на виконання вимог Закону № 113-ІХ та у відповідності до пунктів 9, 10 Розділу І Порядку № 221.
13. З огляду на законодавче регулювання спірних правовідносин відповідачем правомірно вказано у оскаржуваному наказі підставу звільнення пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" керуючись підпунктом 1 пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ.
14. Суд першої інстанції керувався правовою позицією Верховного Суду щодо вирішення спірних правовідносин у разі неподання особою у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, а також звільнення з посади в органах прокуратури за вказаних підстав, викладеною у постановах від 24 вересня 2021 року (справа №140/3790/19), від 29 вересня 2021 року (справа 640/24727/19), від 07 жовтня 2021 року (справа № 640/23232/19), від 13 жовтня 2021 року (справа № 560/4176/19).
15. Доводи позивача щодо відсутності факту ліквідації, реорганізації, скорочення штату органу прокуратури не можуть бути покладені в основу рішення про задоволення позовних вимог з огляду на те, що підставою для звільнення позивача є підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-ІХ, а саме обставини неподання відповідної заяви про переведення та намір пройти атестацію, а не ліквідація, реорганізація чи скорочення штату працівників органу прокуратури.
16. З набранням чинності Закону № 113-ІХ особливості застосування до прокурорів положень пункту 1 частини першої, частини другої статті 40, статей 42, 42-1, частин першої-третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України встановлюються Законом України "Про прокуратуру", а тому положення саме цього Закону поширюються на спірні правовідносини.
17. Погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції також вказував про те, що втручання у приватне життя особи прокурора прямо передбачено законом та переслідує абсолютно легітимну мету відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України (постанова Верховного Суду від 24 червня 2022 року у справі №120/3846/19-а).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. У касаційній скарзі позивач звертав увагу на те, що ним було подано заяву за довільною формою, що не заборонено законодавством та не висловлено заперечення проти проходження атестації, зазначивши, що умови та правила її проведення не відповідають нормам законодавства. При цьому виконання незаконного розпорядження чи наказу є злочином. Разом з тим, його неправомірно звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у зв`язку із неподанням прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви про переведення та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію.
19. Водночас, наполягав на тому, що відповідач повинен був не застосовувати звільнення через неналежну форму поданої заяви, оскільки звільнення передбачено законодавством лише за неподання такої заяви взагалі та є, як правило, найбільш суворим дисциплінарним заходом, а сприяти у правильному заповненні заяви з метою ухвалення ним обґрунтованого рішення.
20. Зі змісту заяви вбачається що вона хоч і подана не за встановленою формою, проте є зрозумілою воля позивача, а саме що він бажає і згоден на переведення до Офісу Генерального прокурора, погоджується на проходження атестації за умови приведення умов і процедур її проведення у відповідність до законодавства. Таким чином заява подана у встановлений строк та з висловленим наміром пройти атестацію для переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора.
21. Вказував на те, що суд апеляційної інстанції у своєму рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 26 листопада 2020 року (справа № 200/13482/19-а) та від 12 липня 2022 року (справа № 640/23035/19).
22. Суди попередніх інстанцій не прийняли до уваги (проігнорували) той факт, що відповідач не повернув заяву позивачу для належного оформлення, не вжив жодних заходів щодо сприяння у правильному її заповненні. Про неналежне оформлення заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора до закінчення строку подання такої заяви відповідач не повідомляв, відповідь на заяву взагалі не була надана. Таким чином, на підставі одного лише факту написання заяви за невстановленою формою відповідачем прийнято рішення про його звільнення з посади та з органів прокуратури.
23. Вказує на втручання у приватне та професійне життя, а також відсутність конкретної підстави звільнення згідно статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
24. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказував на законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень.
25. Зазначав про те, що вимоги Закону № 113-ІХ щодо форми і змісту заяви про переведення на посаду прокурора (набору обов`язкових елементів) є відображенням точного вираження волі відносно процедури переведення та атестації. Формалізованість обумовлюється важливістю процесу, його складністю, необхідністю дотримання конституційних принципів рівності та запобігання дискримінації і зловживанням.
26. Довільна заява ОСОБА_1 від 15 жовтня 2019 року в повному обсязі не відповідає вимогам, встановленим пунктом 10 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ та Порядком № 221, відповідно до яких, окрім згоди на переведення до відповідного органу прокуратури, заява має також містити повідомлення про намір пройти атестацію та про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Неподання відповідної заяви встановленої форми з чітко визначеним переліком обов`язкових відомостей, які мають міститися в цій заяві, вказує на відсутність бажання позивача щодо його переведення до відповідної прокуратури з дотриманням чітко визначеного у Законі механізму.
27. Звертав увагу на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 05 травня 2022 року у справі № 260/1670/19 та від 30 червня 2022 року у справі № 640/23669/19.
28. В даному випадку має значення прийняття оскаржуваного наказу про звільнення після спливу строку, встановленого для подання заяв про переведення, з урахуванням умови неподання прокурором такої заяви за відповідною формою та відповідно до вимог пункту 10 розділу ІІ Закону № 113-ІХ та пункту 9 розділу І Порядку.
29. Безпідставними вважає доводи скаржника щодо неможливості застосування як підстави звільнення пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за відсутності факту ліквідації чи реорганізації Генеральної прокуратури України або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
31. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
32. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу звільнення з посади та з органів прокуратури у зв`язку з поданням заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора за формою, що не відповідає вимогам додатку 2 до Порядку № 221.
33. Відповідно до пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
34. Пунктом 9 розділу І Порядку № 221 також визначено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації.