ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 320/3579/20
адміністративне провадження № К/9901/9541/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЖЕО Житло" до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області про визнання протиправними та скасування припису та рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ЖЕО Житло" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року, прийняте у складі судді Леонтовича А.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Кобаля М.І. (головуючий), Бужак Н.П., Костюк Л.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "ЖЕО Житло" (далі - ТОВ "ЖЕО Житло", позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області, в якому просило:
1.1. визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держпродспоживслужби Київській області про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування становлення та застосування державних (регульованих) цін від 20.03.2020 року №6;
1.2. визнати протиправним та скасувати рішенням Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушенням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 20.03.2020 року №12.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що у Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області були відсутні повноваження проводити перевірку дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій за період з 01.02.2019 по 29.02.2020, оскільки з 10.06.2018 державне регулювання цін на дані послуги не здійснюється. Також, вказано, що ТОВ "ЖЕО Житло" змінив тариф відповідно до чинних умов договорів з власниками квартир у будинку.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. ТОВ "ЖЕО Житло" надає житлово-комунальні послуги з утримання багатоквартирного будинку та прибудинкової території за адресою: АДРЕСА_2.
5. Рішенням виконавчого комітету Софіївсько-Борщагівської сільської ради №79 від 15.03.2018 погоджено тариф на послуги з утримання багатоквартирного будинку та прибудинкової території за адресою: АДРЕСА_2 в розмірі 4, 50 грн./кв.м.
6. Наказом ТОВ "ЖЕО Житло" №5 від 01.02.2019 введено новий тариф на послуги з утримання багатоквартирного будинку та прибудинкової території за адресою: АДРЕСА_2, у розмірі 6, 78 грн./кв.м.
7. Листом №3842-06/10798-03 від 19.02.2020 Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства погоджено проведення Головним управлінням Держпродспоживслужби в Київській області позапланової перевірки ТОВ "ЖЕО Житло", за адресою: Київська обл., Києво-Святошинський р-н., с. Софіївська Борщагівка, вул. Сагайдачного, буд.16 оф.8.
8. Згідно наказу №24960 від 18.03.2020 та посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) №2213 від 18.03.2020 ГУ Держпродспоживслужби в Київській області проведено позапланову перевірку ТОВ "ЖЕО Житло".
9. Підставою проведення позапланової перевірки стало звернення власника квартири АДРЕСА_1, ОСОБА_1 щодо підвищення ТОВ "ЖЕО Житло" тарифу на житлово-комунальні послуги.
10. За наслідками позапланової перевірки ГУ Держпродспоживслужби в Київській області складено акт №14 від 20.03.2020, яким встановлено порушення вимог Закону України "Про житлово-комунальні послуги", Закону України "Про ціни та ціноутворення".
11. 20.03.2020 ГУ Держпродспоживслужби в Київській області винесено припис №6 "Про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін.
12. 20.03.2020 ГУ Держпродспоживслужби в Київській області винесено рішення №12 "Про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, яким зобов`язано ТОВ "ЖЕО Житло" повернути споживачу/власнику квартири АДРЕСА_1, за надані послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій шляхом здійснення перерахунку необґрунтовано одержаної виручки у розмірі 2744, 24 грн. протягом 30 календарних днів з дня отримання цього рішення; застосувати до ТОВ "ЖЕО Житло" штраф у сумі 2744, 24 грн.
13. Не погоджуючись з винесеними приписом та рішенням, позивач звернувся до суду із даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
14. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
15. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що позивачем при введенні тарифу на послуги з утримання багатоквартирного будинку та прибудинкової території наказом № 5 від 27.01.2019 року, порушено норми чинного законодавства, в результаті чого безпідставно нараховано власникам квартир плату за надання відповідних послуг.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
16. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
17. Нормативними підставами для касаційного оскарження судових рішень в цій справі позивач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
17.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо законності перевірки щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій після 10 червня 2018 року, коли державне регулювання цін на ці послуги було скасовано.
17.2. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що відповідно до Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 24.06.2004 №1875 існувало державне регулювання ціни (тарифу) на послугу з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, оскільки така ціна формувалась суб`єктом господарювання, який надавав таку послугу, і затверджувалась органом місцевого самоврядування. Проте, 10.12.2017 набрав чинності новий Закон України від 09 листопада 2017 року №2189 "Про житлово-комунальні послуги", яким послугу з утримання будинку і споруд та прибудинкових територій замінено на послугу з управління будинком та відмінено державне регулювання цін (тарифів) на послуги з управління будинком. Позивач зазначає, що з 10 червня 2018 року державне регулювання цін на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій відмінено, а на послуги з управління будинком запроваджено вільні ціни - як такі, що визначаються за домовленістю сторін або за результатами конкурсу (відповідно до визначення поняття вільних цін у ст.11 Закону України "Про ціни та ціноутворення").
17.3. Скаржник зазначає, що відповідач провів перевірку дотримання позивачем державних регульованих цін за період з 01 лютого 2019 року по 29 лютого 2020 року, коли державні регульовані ціни не діяли, тобто використав свої повноваження всупереч мети, визначеної законом, оскільки фактично не міг виявити порушення формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, які були скасовані у цій сфері з 10 червня 2018 року.
17.4. Позивач звертає увагу, що пунктом 3-1 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про житлово-комунальні послуги" №2189 встановлено, що договори про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, укладені до введення в дію норм цього Закону, що регулюють надання послуг з управління багатоквартирним будинком, зберігають чинність на умовах, визначених такими договорами (у тому числі вивезення побутових відходів за наявності), до дати набрання чинності договорами про надання послуг з управління багатоквартирним будинком, що укладені за правилами, визначеними цим Законом.
17.4.1. При тлумаченні цієї норми права суди першої та апеляційної інстанції прийшли до наступного висновку: "Відтак, договори про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, укладені до введення в дію норм нового Закону, зберігають чинність на умовах, визначених такими договорами, правовідносини за якими були врегульовані нормами Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 24.06.2004 року N1875, який прямо визначав державне регулювання цін з надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій. При цьому, розміри тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій не може бути зміненим виконавцем таких послуг протягом дії договору про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, який було укладено до введення в дію норм Закону України "Про житлово-комунікаційні послуги".
17.4.2. Проте, такий висновок є наслідком розширеного тлумачення правової норми. Вказана правова норма не передбачає прямої заборони вносити зміни до чинних договір (в тому числі до умови про тариф) відповідно до чинного законодавства, а лише легалізує договори про надання послуг з утримання будинку та прибудинкової території, які скасовані. При цьому, зміни до укладених договорів щодо розміру тарифів внесені відповідно до вимог ЦК України за згодою сторін. Так пунктом 2.11 укладених договорів про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій з власниками квартир у будинку АДРЕСА_2 передбачено, що оплата за новими тарифами здійснюється Споживачем без внесення змін до даного Договору, а п.2.14 визначено, що тарифи та послуги можуть коригуватись (змінюватись) в установленому законом порядку.
17.4.2. Новий тариф введений в дію наказом від 27.01.2019 №5 з 01 лютого 2019 року та не погоджувався Софіївсько-Борщагівською сільською радою у зв`язку із припиненням з 10.06.2018 повноважень органів місцевого самоврядування на встановлення тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій. Зміни до чинних договорів в частині ціни послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій внесені відповідно до вимог ЦК України за згодою сторін. Заперечень від власників квартир щодо нового тарифу не надходило. Натомість, власники квартир з березня 2019 року почали сплачувати послуги за новим тарифом, тобто вчинили конклюдентні дії, чим засвідчили згоду на внесення змін до договорів (факт оплати квитанцій за новими тарифами підтверджується актом перевірки та приписом, на підставі яких встановлено суму надмірно сплачених коштів). І лише власник квартири АДРЕСА_1 у будинку не оплатив послуги за новим тарифом. Отже, зміни до договорів внесені за згодою сторін.
17.5. Позивач зазначає, що суди прийшли до помилкового висновку про те, що будь-яких належних та допустимих доказів дотримання позивачем порядку встановлення/зміни тарифу, ним не надано, оскільки порядок, наведений судами, стосується комунальних послуг, а послуга з управління будинком та утримання будинку і прибудинкової території є житловою послугою відповідно до класифікації послуг, визначеної ст.5 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", а тому суди безпідставно застосував вказаний порядок до правовідносин у цій справі.
17.6. Скаржник зауважив, що під час перевірки не перевірялись питання дотримання вимог при формуванні тарифів та достовірність зазначеної у документах інформації про формування ціни (тарифів). Тому в акті перевірки стоїть позначка (п.п.4.2., 4.4. розділу "Питання, що підлягають перевірці"), що економічна обґрунтованість тарифів не перевірялась. При цьому, відповідач, який відповідно до ст.77 КАС України повинен довести правомірність свого рішення, а отже і економічну необґрунтованість нового тарифу,- не надав жодного доказу на підтвердження цієї обставини. Проте, суди попередніх інстанцій не дослідили докази, які підтверджують вказані вище обставини. Цим суди попередніх інстанцій позбавили суд касаційної інстанції, у якого відсутні повноваження встановлювати нові обставини у справі, зробити висновок щодо застосування норм права до правовідносин сторін.
18. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до статті 16 Закону України "Про ціни та ціноутворення", органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (далі - уповноважені органи) є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами; інші органи, визначені законом.
21. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року № 667 (далі - Положення № 667), Держпродспоживслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику, зокрема у галузі державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів.
22. Пунктом 2 Положення № 667 передбачено, що Держпродспоживслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
23. Відповідно до пп. 2 пункту 3 Положення № 667 одним з основних завдань Держпродспоживслужби є дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
24. Згідно з пп. 11 пункту 4 Положення № 667 Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін:
- здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
- здійснює державний нагляд (контроль) за достовірністю інформації, зазначеної у документах про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
- надає у випадках, передбачених законодавством, висновки щодо економічного обґрунтування витрат під час формування цін (тарифів) на товари, роботи і послуги, щодо яких запроваджено державне регулювання цін (тарифів);
- надає органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання обов`язкові до виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
25. Пунктом 7 цього Положення визначено, що Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
26. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V).
27. Відповідно до статті 1 цього Закону № 877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
28. Відповідно до статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
29. Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 877-V, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
30. Згідно з частиною другою статті 7 Закону № 877-V, на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
31. Відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 877-V, за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
32. Частинами сьомою та восьмою статті 7 Закону № 877-V визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
33. Відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення врегульовано Законом України "Про ціни і ціноутворення" від 21 червня 2012 року №5007-VI (далі - Закон №5007-VI).