ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 640/3348/22
адміністративне провадження № К/990/35708/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2022 року (суддя: Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2022 року (судді: Шелест С.Б., Горяйнов А.М., Черпіцька Л.Т.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_2, ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування наказу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_2 (далі - третя особа-1 або ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі - третя особа-2 або ОСОБА_3 ), у якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 09 березня 2021 року №893/2 "Про задоволення скарги".
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що підставою для прийняття відповідачем оскаржуваного наказу слугувала скарга ОСОБА_2 від 30 липня 2020 року (зареєстрована в Міністерстві юстиції України 30 липня 2020 року за № С-21457). Позивач стверджує, що скаржниця звернулася до Міністерства юстиції України з наведеною скаргою з порушенням строку, передбаченого частиною третьою статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень". З цим підстав позивач уважає, що відповідач усупереч пункту 8 частини восьмої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" протиправно прийняв скаргу до розгляду та виніс оскаржуваний наказ. Крім того, позивач зазначає, що відповідач порушив строк розгляду скарги від 30 липня 2020 року, передбачений частиною третьою статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2022 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2022 року відмовлено у відкритті провадження у справі.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції уважав, що такий спір не належить до юрисдикції адміністративних судів з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суд першої інстанції зауважив, що спір не має ознак приватноправового характеру, якщо предметом перевірки у справі є виключно дотримання відповідачем процедури у випадку не розгляду ним скарги по суті, повернення скарги, відмови в її прийнятті, чи інше. Тобто, без надання оцінки правовідносинам у сфері речового права.
В даному ж випадку, як зазначив суд першої інстанції, предметом перевірки є значно ширше коло питань. Зокрема, у даній справі існує невирішений спір про право між ОСОБА_1 та третіми особами, тому розгляд справи не може здійснюватися за правилами адміністративного судочинства, позаяк адміністративний суд позбавлений правових можливостей визнавати належність права власності на об`єкт нерухомого майна.
Судом першої інстанції зазначив, що даний позов спрямований на захист саме речового права, хоча і з посиланням на порушення процедури. При цьому наголосив, що в межах надання оцінки позовним вимогам, наслідком буде вирішення питання належності або неналежності об`єктів нерухомості позивачу та третім особам.
Під час винесення оскаржуваної ухвали суд першої інстанції керувався висновками Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постановах від 20 червня 2018 року у справі №820/4146/17, від 18 вересня 2018 року у справі №823/235/16, від 29 серпня 2018 року у справі №807/719/15, від 18 квітня 2018 року у справі № 804/1001/16.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо відсутності у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції, зазначивши, що зазначений позов фактично поданий на захист речового права, яке, виходячи із обставин справи та змісту наказу, що оскаржується, оспорюється третіми особами.
За висновком суду апеляційної інстанції, здійснення захисту можливо порушених прав ОСОБА_1 залежить від встановлення належного суб`єкта права власності на спірні земельні ділянки та правомірності набуття такого права, що виходить за межі компетенції адміністративного суду.
На підтвердження свого висновку суд апеляційної інстанції послався на постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі №826/9341/17.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1 указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Мотивуючи касаційну скаргу скаржник зазначає, що даний спір має розглядатися в межах адміністративної юрисдикції, адже є публічно-правовим з огляду на підстави для визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 09 березня 2021 року № 893/5.
Скаржник указує на те, що наказ від 09 березня 2021 року № 893/5 оскаржується саме з підстав порушення Колегією Міністерства юстиції України з розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів міністерства, процедурних питань при розгляді скарги.
Покликається на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 910/8424/17, відповідно до якої спір, який стосується виключно проведення державної реєстрації права власності, а не підстав набуття такого права, не є спором про право, а підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
При цьому помилковими, на переконання скаржника, є посилання суду першої інстанції в оскаржуваній ухвалі на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 20 червня 2018 року № 820/4146/17, від 18 вересня 2018 року № 823/235/16, від 29 серпня 2018 року № 807/719/15, від 18 квітня 2018 року № 804/1001/16 та посилання суду апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові на позицію Великої Палати Верховного Суду у постанові від 29 травня 2019 року у справі № 826/9341/17.
На підставі викладеного скаржник доводить, що спір у цій справі стосується виключно здійснення державної реєстрації речового права, а не законності фактів, що були підставою для вчинення реєстраційних дій, тому він не є спором про право та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства України.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача - Міністерства юстиції України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Від третіх осіб - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 заперечення на касаційну скаргу не надходили.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 лютого 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2022 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2022 року.
Джерела права та акти їхнього застосування, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод установлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім цього, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Таким чином до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.