ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2023 року
м. Київ
справа №200/16626/21
адміністративне провадження № К/990/33681/22, № К/990/33796/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 200/16626/21
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Донецької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Чекменьова Г.А., та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 229 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним та скасувати наказ Донецької обласної прокуратури від 21.10.2021 № 2605к про звільнення з посади прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області за пп.2 п.19 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-ІХ;
- поновити на посаді прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області з 22.10.2021;
- стягнути з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22.10.2021 до дня постановлення рішення у справі.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що п`ятнадцятою кадровою комісією безпідставно прийнято рішення про неуспішне проходження атестації, оскільки успішному проходженню атестації 04.11.2020 завадили технічні збої в роботі програми, у зв`язку з чим позивачем подано відповідну заяву про надання можливості повторного проходження другого етапу атестації, яка була задоволена першою кадровою комісією згідно з протоколом від 20.11.2020 року № 12. Всупереч прийнятому рішенню, п`ятнадцята кадрова комісія не допустила позивача до повторного складання іспиту, оскільки факт звернення із заявою про технічні збої не є доказом їх наявності. Проте позивач зазначає, що п`ятнадцята кадрова комісія неправомочна змінювати рішення першої кадрової комісії.
3. З наведених підстав позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 229 та скасувати наказ керівника Донецької обласної прокуратури від 21.10.2021 № 2605-к, яким його звільнено з посади прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
4. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 229 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" стосовно ОСОБА_1 ; визнано протиправним та скасовано наказ керівника Донецької обласної прокуратури від 21.10.2021 № 2605-к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області з 23 жовтня 2021 року; стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 жовтня 2021 року до 20 липня 2022 року у сумі 112626 грн 40 коп.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачами не надано підстав подальшого перегляду протокольного рішення першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 04.11.2020 п`ятнадцятою кадровою комісією, якою за тих самих обставин прийнято рішення від 13.09.2021 № 229 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації. Крім того, відповідачами не обґрунтована та не доведена наявність у п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), повноважень щодо фактичного скасування попереднього рішення органу того самого рівня (першої кадрової комісії), з того ж самого питання.
6. З урахуванням наведених обставин суд дійшов висновку про наявність підстав для поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
7. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року змінено рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 : в абзаці п`ятому резолютивної частині рішення слова та цифри "у сумі 112626 (сто дванадцять тисяч шістсот двадцять шість) грн 40 коп" замінено на слова та цифри " у сумі 64 120 (шістдесят чотири тисячі сто двадцять) грн 32 коп". В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
8. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції зазначав про те, що рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 229 від 13.09.2021 прийнято необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, з порушенням розумного строку прийняття такого рішення, а тому судом першої інстанції правомірно визнано протиправним та скасовано це рішення.
9. Оскільки оскаржуваний наказ керівника Донецької обласної прокуратури від 21.10.2021 № 2605-к, яким позивача звільнено з посади прокурора, прийнятий на підставі рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 229, тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що такий наказ також підлягає скасуванню з поновленням позивача на попередній посаді прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області.
10. Суд апеляційної інстанції змінив рішення суду першої інстанції в частині визначення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка підлягає стягненню з відповідача.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
11. Не погоджуючись із рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року та постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора та Донецька обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
12. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, Офіс Генерального прокурора та Донецька обласна прокуратура посилаються на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
13. Скаржниками зазначено про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування: пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України № 113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділу І, п. 2 розділу V цього Порядку; пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України № 113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу); пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України № 113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача; пункту 7 розділу І Порядку №221 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування пункту 7 розділу І Порядку №221 про можливість призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту для прокурора виключно у випадку, якщо його попереднє складення було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії прокурора.
ІV. Позиція інших учасників справи
14. Позивач надав до суду відзив на касаційні скарги, в яких просить відмовити у задоволенні касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Донецької обласної прокуратури, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
15. Ухвалами Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 05 грудня 2022 року відкриті касаційні провадження за скаргами Офісу Генерального прокурора та Донецької обласної прокуратури на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року.
16. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 27 квітня 2023 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
18. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури, з 18.07.2011 по 22.10.2021 працював в органах прокуратури України на різних прокурорських посадах.
19. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 року № 113-IX, відповідно до якого усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 року № 221.
20. Позивачем 07.10.2019 було складено заяву про намір пройти атестацію.
21. Позивач успішно пройшов перший етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та був допущений до наступного етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
22. 04.11.2020 за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 набрав 92 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту і його не допущено до проходження наступного етапу атестації. Результати відображені у відповідній відомості.
23. На засіданні першої кадрової комісії від 20.11.2020 (протокол № 12) розглянуто заяви прокурорів, у тому числі і заяву позивача, щодо повторного складання іспиту, де протокольно вирішено призначити нову дату для складання іспиту без її конкретного визначення.
24. 23.11.2020 на електронну адресу позивача з офіційної електронної адреси першої кадрової комісії направлено лист, в якому було повідомлено про те, що його заяву щодо повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки задоволено та повторно призначено іспит, інформацію щодо місця та дати складання якого буде розміщено на офіційному вебсайті Офісу Генерального прокурора.
25. Наказом Генерального прокурора № 236 від 16.07.2021 визнано таким, що втратив чинність наказ Генерального прокурора № 422 від 10.09.2020 "Про створення першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)".
26. Наказом Генерального прокурора № 239 від 16.07.2021 створено п`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
27. 11.08.2020 ОСОБА_1 подав до п`ятнадцятої кадрової комісії заяву про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
28. П`ятнадцятою кадровою комісією прийнято рішення від 13.09.2021 № 229 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
29. Наказом прокурора Донецької області від 21.10.2021 № 2605-К звільнено позивача з посади прокурора Артемівської місцевої прокуратури Донецької області за пп. 2 п.19 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" на підставі рішення п`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 229 "Про неуспішне проходження прокурором атестації".
30. Уважаючи рішення п`ятнадцятої кадрової комісії та наказ Донецької обласної прокуратури незаконними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
31. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
34. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.