ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2023 року
м. Київ
справа №580/10365/21
адміністративне провадження №№ К/990/31099/22, К/990/31900/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Шевцової Н.В.,
Мацедонської В.Е.,
розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року (головуючий суддя - Гарань С.М.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року (головуючий суддя - Шелест С.Б., судді: Горяйнов А.М., Пилипенко О.Є.)
у справі № 580/10365/21
за позовом ОСОБА_1
до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури
про визнання протиправними і скасування рішень, зобов`язання вчинити дії, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку,
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури, в якому просив суд:
визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №425 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
зобов`язати Офіс Генерального прокурора включити ОСОБА_1 до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, призначити новий час (дату) складання іспиту;
визнати протиправним та скасувати наказ керівника Черкаської обласної прокуратури №633к від 21 жовтня 2021 року із змінами, внесеними наказом №670к від 09 листопада 2021 року, про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області 09 листопада 2021 року;
поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області з 10 листопада 2021 року;
стягнути з Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 10 листопада 2021 року до моменту фактичного поновлення на публічній службі;
стягнути з Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати витрат на професійну правничу допомогу;
рішення в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць допустити до негайного виконання.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року позов задоволено:
визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №425 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
зобов`язано Офіс Генерального прокурора включити ОСОБА_1 до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, призначити новий час (дату) складання іспиту;
визнано протиправним та скасовано наказ Черкаської обласної прокуратури №633к від 21 жовтня 2021 року із змінами внесеними наказом №670к від 09 листопада 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області;
поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області з 10 листопада 2021 року;
стягнуто з Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 50887 (п`ятдесят тисяч вісімсот вісімдесят сім) грн 00 коп. з відрахуванням при виплаті встановлених податків і зборів;
допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області;
допущено до негайного виконання рішення суду в частині стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць у розмірі 6740 (шість тисяч сімсот сорок) грн 00 коп., з відрахуванням податків і зборів;
стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору в сумі 454 (чотириста п`ятдесят чотири) грн 00 коп. та судові витрати на правничу допомогу в сумі 8000 (вісім тисяч) грн 00 коп.
стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору в сумі 454 (чотириста п`ятдесят чотири) грн 00 коп. та судові витрати на правничу допомогу в сумі 8000 (вісім тисяч) грн 00 коп.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишено без задоволення. Апеляційну скаргу Черкаської обласної прокуратури задоволено частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року у справі №580/10365/21 змінено, та викладено абзац шостий резолютивної частини рішення наступним чином:
"Стягнути з Черкаської обласної прокуратури (код ЄДРПОУ 02911119) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 52 235 (п`ятдесят дві тисячі двісті тридцять п`ять) грн 00 коп., з відрахуванням при виплаті встановлених податків і зборів".
В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року у справі №580/10365/21 залишено без змін.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказали, що положеннями Закону №113-1Х, Порядок №221 та Порядок роботи кадрових комісій, затверджений наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 (далі - Порядок №233) не наділяють кадрову комісію повноваженнями за тими ж самими обставинами приймати нове рішення чи переглядати власне рішення або рішення попередньої кадрової комісії щодо призначення прокурору нового часу (дати) складання відповідного іспиту чи проведення з ним співбесіди, чи приймати рішення про відмову включити прокурора до графіку складання іспитів, щодо якого вже прийнято рішення про призначення йому нової дати складання іспиту. Зауважено, що приймаючи рішення про невключення позивача до графіку проведення іспиту на загальні навички та здібності за наявності чинного рішення Першої кадрової комісії про визначення позивачу нової дати складання іспиту, П`ятнадцята кадрова комісія порушила принципи належного урядування та юридичної визначеності. Крім того, суди зазначили, що вимоги про зобов`язання позивача включити до графіку складання іспиту відповідають передбаченому законодавством способу захисту. Наголошуючи на тому, що неуспішне проходження атестації є самостійною підставою для звільнення прокурора з посади, суди вказали на те, що оскільки спірний наказ про звільнення прийнято на підставі протиправного рішення про неуспішне проходження атестації, то він також підлягає скасуванню із поновленням позивача на раніше займаній посаді з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Окремо суди вказали на обґрунтованість та документальну підтвердженість розміру понесених позивачем витрат на професійну правничу допомогу.
Суд апеляційної інстанції, змінюючи рішення суду першої інстанції в частині середнього заробітку, водночас зазначив, що, стягуючи з Черкаської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 52572,00 грн, суд першої інстанції виходив із загальної кількості робочих днів у період з 10.11.2021 по 20.06.2022 у розмірі 156. Втім судом апеляційної інстанції встановлено, що кількість робочих днів за період з 10.11.2021 по 20.06.2022 становить 155. При цьому суд апеляційної інстанції зауважив, що Законом України "Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану" від 15.03.2022 №2136-IX, частиною шостою статті 6 якого визначено, що норми статті 73 Кодексу законів про працю України в частині визначення святкових днів, не застосовуються в умовах воєнного стану, набрав чинності лише 24.03.2022. Відповідно, 08.03.2022 був святковим, а отже, неробочим днем. Таким чином, виходячи із кількості робочих днів 155 та розміру середньоденного заробітку позивача 337,00 грн., загальна сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 10.11.2021 по 20.06.2022 складає 52 235,00 грн.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
09 листопада 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора (далі - скаржник 1, відповідач 1), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 1 просив скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 1, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідач 1 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Скаржник 1 зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункту 7 розділу 1 Порядку № 221 щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складання.
25 листопада 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
16 листопада 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Черкаської обласної прокуратури (далі - скаржник 2, відповідач 2), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 2 просив скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 2, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідач 2 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Скаржник 2 зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
09 січня 2023 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Черкаської обласної прокуратури.
Позивачем відзиву на касаційні скарги не подано, що не перешкоджає їх розгляду по суті.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 проходив публічну службу на посаді прокурора Черкаської місцевої прокуратури.
За підсумками проведення Першою кадровою комісією іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 отримав результат 84 бали.
Після тестування ОСОБА_1 06.11.2020 на ім`я голови Першої кадрової комісії була подана заява про надання можливості повторно скласти II етап іспиту з огляду на незадовільний стан здоров`я та технічні збої обладнання.
Рішенням Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) заяву ОСОБА_1 задоволено та на підставі п. 7 Розділ I Порядку проходження прокурорами атестації призначено нову дату складання іспиту.
У подальшому, листом Офісу Генерального прокурора від 13.08.2021 за вихідним № 27В-2574 вих-21 ОСОБА_1 був ознайомлений та отримав копію протоколу Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів на правах місцевих) №12 від 20.11.2020, в межах засідання якої, члени комісії "одноголосно" проголосували про виключення ОСОБА_1 із списку осіб, які 06.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Згідно даних офіційного сайту Офісу Генерального прокурора, робота Першої кадрової комісії була припинена на підставі наказу Генерального прокурора № 236 від 16.07.2021 "Про визнання такими, що втратили чинність, наказів Генерального прокурора про створення кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)".
Рішення Першої кадрової комісії, прийняте в протоколі № 12 від 20.11.2020, про призначення ОСОБА_1 нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички станом на 16.07.2021 залишилося не реалізованим.
22.07.2021 Генеральним прокурором винесено наказ № 239 "Про створення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)", метою створення якої було завершення процедури атестації місцевих прокурорів.
04.11.2021 на адресу Офісу Генерального прокурора та П`ятнадцятої кадрової комісії ОСОБА_1 скеровано запит, за результатами розгляду якого, на адресу позивача 08.11.2021 надійшла відповідь за вихідним № 06/2/1-709 вих-21, відповідно до якої повідомлено, що 19.08.2021 відбулось засідання П`ятнадцятої кадрової комісії, 73-м питанням порядку денного якої було включення ОСОБА_1 до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Згідно вказаного протоколу № 3 від 19.08.2021 П`ятнадцятою кадровою комісією відмовлено позивачу про включення до графіку складання іспиту на загальні здібності та навички з підстав неможливості повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з його етапів.
У подальшому на засіданні П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 оформленого протоколом № 11, прийнято рішення про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації з підстав, що останній за результатами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, яке відбулось 06.11.2020, набрав менше прохідного балу, ніж було визначено у наказі Генерального прокурора №474 від 07.10.2020 (93 бали).
В результаті, П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) 13.09.2021 прийнято рішення №425 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
На підставі зазначеного рішення П`ятнадцятої кадрової комісії Черкаською обласною прокуратурою прийнято наказ № 633к від 21.10.2021 із змінами, внесеними наказом № 670к від 09.11.2021, про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області 09.11.2021.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.