ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 807/453/18
адміністративне провадження № К/9901/10258/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом: Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області до Закарпатської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: на стороні позивача - Тарновецька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, Сторожницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, на стороні відповідача - Управління містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Закарпатської обласної державної адміністрації на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року (головуючий суддя Онишкевич Т.В., судді Обрізко І.М., Шевчук С.М.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У травні 2018 року Холмківська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (далі - Холмківська сільська рада) звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:
- визнати протиправними дії Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - Закарпатська ОДА) щодо повернення позивачу листами від 16.03.2018 №06-17/686, від 09.02.2017 №474/06-17 і від 22.03.2017 №474/06-17 на доопрацювання проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017, у зв`язку з його невідповідністю Конституції та законам України у порядку частини шостої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад";
- зобов`язати Закарпатську ОДА повторно розглянути подання та надати висновок про відповідність проєкту рішення "Про добровільне об`єднання в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок" Конституції та законам України у порядку частин четвертої і п`ятої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Холмківська сільська рада неодноразово зверталася до Закарпатської ОДА з проханням надати висновок про відповідність Конституції та законам України проєкту рішення сільських рад щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Однак на вказані звернення були отримані аналогічні за змістом відповіді про повернення на доопрацювання проєкту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад. На переконання позивача, такі дії відповідача є протиправними, оскільки вони порушують права трьох суміжних територіальних громад та вчинені за відсутності жодних законних підстав для відмови в наданні висновку про відповідність спірного проєкту рішення Конституції та законам України.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення листами від 09.02.2017 №474/06-17, від 22.03.2017 №474/06-17, від 16.03.2018 №06-17/684 на доопрацювання проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", у зв`язку з їх невідповідністю Конституції та законам України. Зобов`язано Закарпатську ОДА повторно розглянути подання Холмківської сільської ради від 24.01.2017 №27/02-23 про надання висновку щодо відповідності проєкту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції та законам України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач безпідставно і необґрунтовано повернув на доопрацювання проєкт рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, що є підставою для покладення на нього обов`язку повторно розглянути подання позивача. Водночас суд відмовив у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача надати висновок щодо відповідності проєкту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад Конституції та законам України, виходячи з того, що суд не вправі підміняти собою інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року та ухвалено нове рішення про часткове задоволення позову. Визнано протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення листом від 16.03.2018 №06-17/684 на доопрацювання проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", у зв`язку із їх невідповідністю Конституції та законам України. Зобов`язано Закарпатську ОДА розглянути подання Холмківської сільської ради від 24.01.2017 №27/02-23 у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та частиною першою статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Позовну заяву Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області у частині позовних вимог про визнання протиправними дій Закарпатської ОДА щодо повернення листами від 09.02.2017 №474/06-17 та від 22.03.2017 №474/06-17 проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", залишено без розгляду.
6. Суд апеляційної інстанції обґрунтував прийняте рішення тим, що відповідач за наслідками розгляду схваленого сільськими радами проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад мав прийняти відповідне рішення у формі розпорядження, у якому вказати чіткі мотиви свого рішення із зазначеного питання. У зв`язку з цим суд визнав протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення позивачу проєкту рішення листами, не вдаючись у правову оцінку обґрунтованості та правомірності вимог позивача щодо можливості надання відповідачем позитивного висновку. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про пропуск позивачем без поважних причин шестимісячного строку звернення до суду з вимогами про визнання протиправними дій відповідача щодо повернення на доопрацювання проєкту рішення листами від 09.02.2017 №474/06-17 і від 22.03.2017 №474/06-17.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі Закарпатська ОДА, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову в частині задоволених позовних вимог та залишити без змін це судове рішення в іншій частині.
8. За доводами відповідача, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що лист обласної державної адміністрації про повернення проєкту рішення на доопрацювання не є відповідним рішенням з цього питання, оскільки Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" не вимагає затвердження розпорядженням обласної державної адміністрації висновку про невідповідність Конституції та законам України проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Як зазначає відповідач, аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у справах №808/3575/17 і №808/2273/17). Крім того, відповідач посилається на порушення судом апеляційної інстанції принципу змагальності сторін, адже розгляд справи був проведений за відсутності представника відповідача, який заявляв клопотання про його відкладення з поважних причин.
9. У відзиві на касаційну скаргу Холмківська сільська рада просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, стверджуючи про його законність і обґрунтованість.
10. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
11. Рішенням Холмківської сільської ради від 14.12.2016 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад" надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторожниьцкої сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.
12. Рішенням Сторожницької сільської ради Ужгородського району від 21.12.2016 №03 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи" надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад села Сторожниця Сторожницької сільської ради, сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільської ради в Холмківську територіальну громаду з центром у селі Холмок.
13. Рішенням Тарновецької сільської ради Ужгородського району від 16.12.2016 №227-10-VII "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи" надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, с. Сторожниця сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва, Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.
14. Розпорядженням Холмківського сільського голови від 30.12.2016 №122 утворено спільну робочу групу з підготовки проєктів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
15. 12 січня 2017 року в приміщенні Холмківської сільської ради проведено громадські обговорення щодо погодження проєкту рішення про добровільне об`єднання сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторожницької сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у с. Холмок та погоджено проєкт рішення Холмківської сільської ради "Про об`єднання територіальних громад", що підтверджується протоколом проведення громадських обговорень від 12.01.2017 №2.
16. 16 січня 2017 року в приміщенні Сторожницької сільської ради проведено громадське обговорення з питання добровільного об`єднання територіальних громад з адміністративним центром у с. Холмок, що підтверджується протоколом від 16.01.2017 №2.
17. 16 січня 2017 року Тарновецькою сільською радою проведено громадське обговорення з питання добровільного об`єднання територіальних громад з адміністративним центром у с. Холмок та вирішено пропонувати сесії Тарновецької сільської ради схвалити та затвердити проєкт рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, що підтверджується протоколом від 16.01.2017.
18. Рішенням Холмківської сільської ради Ужгородського району від 17.01.2017 "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" схвалено проєкт рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" згідно з додатком №1 до вказаного рішення та затверджено план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
19. Аналогічні рішення про схвалення проєкту "Про добровільне об`єднання територіальних громад" були прийняті Тарновецькою сільською радою (від 17.01.2017 №237-12-VII) та Сторожницькою сільською радою (від 17.01.2017 №1).
20. 24 січня 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до Закарпатської ОДА з поданням №27/02-23, в якому відповідно до частини третьої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та враховуючи рішення Холмківської, Сторожницької, Тарновецької сільських рад про схвалення проєктів про добровільне об`єднання в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром в с. Холмок, просила надати висновок щодо відповідності проєкту рішення Конституції та законам України.