У Х В А Л А
26 квітня 2023 року
м. Київ
Справа № 490/2518/22
Провадження № 14-32цс23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
суддів Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ткача І. В., Ткачука О. С., Чумаченко Т. А.
перевірила дотримання порядку передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду цивільної справи за позовом Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів до ОСОБА_1 про стягнення шкоди
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 20 жовтня 2022 року у складі колегії суддів Бондаренко Т. З., Лівінського І. В., Царюк Л. М.,
УСТАНОВИЛА:
У липні 2022 року перший заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів (далі - Держпродспоживслужба) звернувся до суду з позовом, у якому зазначив, що 30 липня 2021 року Миколаївський окружний адміністративний суд ухвалив рішення у справі № 400/2504/21, яким визнав протиправним та скасував наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби) від 07 квітня 2021 року № 49-д про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_2, поновив ОСОБА_2 на посаді начальника відділу правового забезпечення ГУ Держпродспоживслужби з 27 квітня 2021 року та стягнув з ГУ Держпродспоживслужби на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 27 квітня 2021 року по дату винесення судового рішення в розмірі 56 648,32 грн.
Оскільки незаконний наказ про звільнення з роботи ОСОБА_2 був виданий начальником ГУ Держспоживслужби ОСОБА_1, позивач просив стягнути з ОСОБА_1 на користь Держпродспоживслужби майнову шкоду в розмірі 45 601,90 грн.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
21 липня 2022 року ухвалою Центрального районного суду міста Миколаєва відмовлено у відкритті провадження у справі.
Ухвала суду мотивована тим, що спір у справі виник з приводу виконання ОСОБА_1 своїх посадових обов`язків державної (публічної) служби, тому справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
20 жовтня 2022 року постановою Миколаївського апеляційного суду апеляційну скаргу позивача задоволено, скасовано ухвалу Центрального районного суду міста Миколаєва від 21 липня 2022 року та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що правовідносини між сторонами у цій справі не стосуються безпосередньо прийняття, проходження чи звільнення з публічної служби і не спрямовані на захист прав свобод та інтересів особи від порушень з боку суб`єкта владних повноважень. Вимога про відшкодування збитків заявлена позивачем після вирішення публічно-правового спору. Крім цього, позивач вимагає відшкодування збитків у порядку регресу, тому такий спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати постанову Миколаївського апеляційного суду від 20 жовтня 2022 року та залишити в силі ухвалу Центрального районного суду міста Миколаєва від 21 липня 2022 року.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції ухвалив оскаржуване судове рішення без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду в постановах від 05 та 12 грудня 2018 року у справах № 818/1688/16 (провадження № 11-892апп18) та № 734/3102/16-ц (провадження № 14-481цс18) про те, що відповідні спори підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства як пов`язані з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема й питаннями відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди / збитків.
Вважає, що суд першої інстанції зробив правильний висновок, що спір у цій справі виник з приводу виконання ОСОБА_1 своїх посадових обов`язків державної (публічної) служби, тобто має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Позиція інших учасників справи
У січні 2023 року Миколаївська обласна прокуратура надіслала відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Зазначила, що вимога про відшкодування збитків заявлена прокурором після вирішення публічно-правового спору в порядку регресу, тому такий спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, про що правильно зазначив апеляційний суд (див. постанови Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду від 22 грудня 2021 року у справі № 658/28/21, від 12 січня 2022 року у справі № 161/1039/21 та Великої Палати Верховного Суду від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (провадження № 14-32цс22)).
Рух справи в суді касаційної інстанції
14 грудня 2022 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду відкрито касаційне провадження у вказаній справі.
25 січня 2023 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду справу призначено до судового розгляду.
01 березня 2023 року ухвалоюВерховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частини третю та четверту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), з огляду на підстави для відступу від висновків щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладених у раніше ухвалених рішеннях Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного судута Великої Палати Верховного Суду.
Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду зазначила, що пунктом 7 частини першої статті 353 ЦПК України встановлено, що окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі.
Враховуючи те, що ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі постановою суду апеляційної інстанції скасована і справа направлена для продовження розгляду до суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що оскарження такої постанови суду апеляційної інстанції в касаційному порядку ЦПК України не передбачено.
Оскільки відповідне втручання чи обмеження щодо прав і свобод учасника цивільного процесу усунуте судом апеляційної інстанції, а ухвала суду першої інстанції, яка становила таке втручання, скасована, то відсутній і предмет касаційного перегляду.
Тому вважає за необхідне відступити від висновків:
- щодо можливості оскарження в касаційному порядку постанови суду апеляційної інстанції, якою скасована ухвала суду першої інстанції, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, а справа повернута до суду першої інстанції для продовження розгляду (постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 920/1461/13; від 16 липня 2020 року у справі № 904/4673/19; постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року у справі № 640/3901/20; від 21 грудня 2021 року у справі № 640/21735/18);
- щодо неможливості оскарження в касаційному порядку постанови суду апеляційної інстанції, якою скасована ухвала суду першої інстанції, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, а справа повернута до суду першої інстанції для продовження розгляду, лише у разі якщо після цього позов розглянутий по суті судами обох інстанцій (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року у справі № 127/18513/18 (провадження № 14-145цс20));
- щодо можливості звернення з касаційною скаргою на постанову суду апеляційної інстанції без будь-яких винятків чи обмежень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 760/20886/17-ц (провадження № 14-349цс18)).
Велика Палата Верховного Суду вважає такі висновки про наявність підстав для передачі справи на її розгляд помилковими.
У статті 8 Конституції України закріплено, що вУкраїні визнається і діє принцип верховенства права.
Відповідно до статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
У пункті 4 частини четвертої статті 17 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) передбачено, що єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики.
Відповідно до частин першої, четвертої статті 263 ЦПК України судове рішення повинне ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зауважив, що одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає, щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (рішення від 28 листопада 1999 року у справі "Брумареску проти Румунії" (Brumarescu v. Romania), заява № 28342/95). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (рішення від 29 листопада 2016 року у справі "Парафія греко-католицької церкви міста Люпені проти Румунії" (Lupeni greek catholic parish and others v. Romania), заява № 76943/11).
Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують, оскільки завжди існуватиме потреба в з`ясуванні неоднозначних моментів і адаптації до обставин, які змінюються (рішення ЄСПЛ від 11 квітня 2013 року у справі "Веренцов проти України", заява № 20372/11; від 21 жовтня 2013 року у справі "Дель Ріо Прада проти Іспанії" (Del Rio Prada v. Spain), заява № 42750/09).
У рішенні від 18 січня 2001 року у справі "Чепмен проти Сполученого Королівства" (Chapman v. the United Kingdom, заява № 27238/95), ЄСПЛ наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.
В інших справах ЄСПЛ також неодноразово зазначав, що відступи від принципу правової визначеності виправдані лише в разі необхідності та за обставин істотного і непереборного характеру (рішення від 31 липня 2008 року у справі "Проценко проти Росії", заява № 13151/04); відступ від принципу правової визначеності допустимий не в інтересах правового пуризму, а з метою виправлення "помилки, що має фундаментальне значення для судової системи" (рішення від 23 липня 2009 року у справі "Сутяжник проти Росії", заява № 8269/02).
У Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень зазначено, що, визнаючи повноваження судді тлумачити закон, слід пам`ятати також і про обов`язок судді сприяти юридичній визначеності, яка гарантує передбачуваність змісту та застосування юридичних норм, сприяючи тим самим забезпеченню високоякісної судової системи (пункт 47).
Судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49 цього Висновку).