ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 400/3084/21
адміністративне провадження № К/990/6725/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Губської О.А., Єресько Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 400/3084/21
за позовом ОСОБА_1 до Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року (головуючий суддя - Кравченко К.В., судді: Джабурія О.В., Вербицька Н.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України (далі також - відповідач), у якому просив:
- визнати бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 індексації грошового забезпечення з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року від базового місяця січень 2003 року, з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року від базового місяця січень 2008 року - протиправною;
- зобов`язати відповідача донарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року від базового місяця січень 2003 року, з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року від базового місяця січень 2008 року.
На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що відповідачем усупереч вимогам Закону України "Про індексацію грошових доходів населення" та пункту 2 Порядку проведення індексації грошових доходів громадян, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078, йому не була нарахована та виплачена в повному обсязі індексація грошового забезпечення за період проходження військової служби протягом 01 січня 2003 року - 31 грудня 2007 року та 01 січня 2008 року - 28 лютого 2018 року в Збройних Силах України. Позивач уважає, що бездіяльність відповідача щодо непроведення індексації грошового забезпечення є протиправною та не відповідає вимогам законодавства України, оскільки проведення індексації у зв`язку із зростанням споживчих цін (інфляцією) є обов`язком для всіх юридичних осіб-роботодавців, незалежно від форми власності та виду юридичної особи. При цьому, на переконання позивача, базовим місяцем для нарахування індексації у період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року є січень 2003 року, а у період з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року - січень 2008 року.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Військової частина НОМЕР_1 Національної гвардії України щодо ненарахування та невиплати в повному обсязі ОСОБА_1 індексації грошового забезпечення за період з 01 січня 2003 року - 31 грудня 2007 року, 01 січня 2008 року - 28 лютого 2018 року. Зобов`язано Військову частину НОМЕР_1 Національної гвардії України здійснити донарахування та виплату ОСОБА_1 індексації грошового забезпечення за період з 01 січня 2003 року - 31 грудня 2007 року від базового місяця січень 2003 року, 01 січня 2008 року - 28 лютого 2018 року від базового місяця січень 2008 року.
Суд першої інстанції мотивував свою позицію тим, що індексація грошового забезпечення є однією з основних державних гарантій щодо оплати праці. За вимогами вказаних нормативно-правових актів проведення індексації у зв`язку зі зростанням споживчих цін (інфляцією) є обов`язковою для всіх юридичних осіб роботодавців, незалежно від форми власності та виду юридичної особи. При цьому, реалізація особою права, що пов`язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних, чинних на час виникнення спірних правовідносин, нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань. Зважаючи на це місцевий суд дійшов до висновку, що відповідачем протиправно в повному обсязі не нараховувалася та не виплачувалася індексація грошового забезпечення за періоди 01 січня 2003 року - 31 грудня 2007 року, 01 січня 2008 року - 28 лютого 2018 року.
Миколаївський окружний адміністративний суд зазначив, що визначення базового місяця залежить тільки від зміни розміру тарифної ставки (посадового окладу), яка вперше відбулася у січні 2008 року на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2007 року № 1294 "Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб", яка набрала чинності 01 січня 2008 року та втратила чинність з 01 березня 2018 року у зв`язку із прийняттям постанови Уряду від 30 серпня 2017 року № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб". Отже, підставою для встановлення базового місяця індексації є підвищення, зокрема, посадових окладів особи. Зміна розміру доплат, надбавок та премій не випливає на встановлення базового місяця індексації для початку обчислення індексу споживчих цін при нарахуванні індексації.
Підвищення тарифних ставок (окладів) військовослужбовців за період з січня 2008 року по лютий 2018 року, що є підставою для встановлення іншого базового місяця для проведення індексації, не відбувалося. Таким чином, за висновком суду першої інстанції, саме січень 2008 року є базовим місяцем для нарахування індексації грошового забезпечення за період з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 29 листопада 2021 року скасував рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року та прийняв у справі № 400/3084/21 нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив частково. Зобов`язав Військову частину НОМЕР_1 Національної гвардії України нарахувати та виплатити ОСОБА_1 індексацію грошового забезпечення за період з 01 лютого 2017 року по 01 лютого 2018 року включно. В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Мотиви, покладені в основу прийняття зазначеної постанови, полягають у тому, що судом апеляційної інстанції встановлено та сторонами не заперечується, що за період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року та з 01 січня 2008 року по 28 лютого 2018 року позивачу не виплачувалася індексація лише з лютого 2017 року по лютий 2018 року. До того ж, у довідці про збільшення грошового забезпечення за рахунок посадового окладу, окладу за військове звання та щомісячних додаткових видів грошового забезпечення, які мають постійний характер - надбавки, доплати, винагороди, премії та інше під час проходження військової служби ОСОБА_1 зазначено, який базовий місяць застосовувався відповідачем для конкретного періоду та підстава для застосування останнього. З огляду на це суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про відсутність підстав для визнання бездіяльності відповідача протиправною щодо ненарахування та невиплати в повному обсязі індексації грошового забезпечення позивача за період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року, з 01 січня 2008 року по лютий 2017 року, оскільки відповідач у цей період у своїх діях керувався вимогами чинного на той час законодавства, про що помилково зазначено судом першої інстанції.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
21 лютого 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року.
Касаційна скарга на вказані судові рішення подана з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та мотивована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні неправильно застосував норми матеріального права - пункт 5 Порядку № 1078 щодо необхідності визначення базового місяця для правильного обрахування індексації грошового забезпечення військовослужбовця, не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10 вересня 2020 року у справі № 200/9297/19-а та від 29 листопада 2021 у справі № 120/313/20-а, і як наслідок, не встановив, який базовий місяць повинен бути використаний для нарахування позивачу індексації за період з 01 лютого 2017 року по 01 лютого 2018 року. На думку скаржника, це порушення норм матеріального права призвело також і до того, що судом апеляційної інстанції не було належним чином перевірено розрахунки позивача щодо належної йому до виплати суми індексації. Касатор уважає, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2007 року та з 01 січня 2008 року по лютий 2017 року індексація позивачу була виплачена згідно з вимогами законодавства, що пов`язано із не врахуванням необхідності застосування базового місяця, у якому відбулося підвищення окладу, до спірних правовідносин.
Додатково у касаційній скарзі ОСОБА_1 зауважує про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що полягає у ненаданні належної правової оцінки наданим позивачем доказам, а саме, розрахунку недоплачених сум індексації за весь спірний період, що призвело до безпідставного висновку апеляційного суду про виплату відповідачем індексації за період з 01 січня 2003 року по 31 січня 2017 року. При цьому позивач звертає увагу на те, що ним було заявлено вимоги про нарахування та виплату індексації за період з 01 січня 2003 року по 28 лютого 2018 року, проте суд апеляційної інстанції задовольнив позовні вимоги виключно за період з 01 лютого 2017 року по 01 лютого 2018 року, не мотивувавши своє рішення у частині відмови у задоволенні позовних вимог за період з 01 січня 2003 року по 31 грудня 2017 року. Також апеляційним судом не наведено жодних мотивів щодо відмови у задоволенні позовних вимог за період з 02 по 28 лютого 2018 року. З огляду на це скаржник уважає, що постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року не відповідає вимогам статей 242, 246 КАС України.
Ухвалою від 18 квітня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
18 липня 2022 року до суду касаційної інстанції надійшов відзив Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якій відповідач просить відмовити у задоволенні скарги позивача та залишити без змін оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції.
Позиція Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України обґрунтована тим, що з лютого 2017 року по лютий 2018 року індексація ОСОБА_1 не виплачувалась, у зв`язку з відсутністю фінансування з державного бюджету на потреби перерахунку та виплати індексації грошового забезпечення. Відповідно до статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ здійснюють фактичні видатки на грошове забезпечення лише в межах фонду грошового забезпечення. За таких обставин Військова частина НОМЕР_1 Національної гвардії України, як розпорядник бюджетних коштів, проводить видатки тільки у межах бюджетних асигнувань, які встановлені кошторисом, відповідно, грошове забезпечення військовослужбовцям Національної гвардії України, у тому числі індексація, виплачуються у межах асигнувань, передбачених у кошторисі військової частини на грошове забезпечення військовослужбовців. Таким чином у даному випадку відсутні підстави для визнання дій відповідача протиправними, так як останній керувався вимогами чинного законодавства та виконав їх у повному обсязі.
Окремо у відзиві на касаційну скаргу Військова частина НОМЕР_1 Національної гвардії України звертає увагу на те, що повноваження щодо обрахунку індексації, у тому числі щодо визначення базового місяця для такого нарахування, у відповідності до положень Порядку № 1078 та Закону № 1282-ХІІ, покладаються на відповідача.
Ухвалою від 25 квітня 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
ОСОБА_1 у період з 20 липня 2001 року по 20 липня 2020 року проходив військову службу у Військовій частині НОМЕР_1 Національної гвардії України.
Військовою частиною НОМЕР_1 Національної гвардії України позивачу не було виплачено в повному обсязі індексацію грошового забезпечення за період з 01 січня 2003 року по 28 лютого 2018 року.
В грудні 2020 року позивач звернувся до Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України із заявою, у якій просив надати інформацію про розміри грошового забезпечення за період проходження служби.
Листом від 23 грудня 2020 року №3/39/12-2674 відповідач надав інформацію згідно заяви позивача та копії особистих карток грошового забезпечення позивача за 2014- 2020 роки. Інші картки відповідно до відповіді були передані до Центрального архівного відділу Національної гвардії України.
06 грудня 2020 року позивач звернувся із заявою до Центрального архівного відділу Національної гвардії України, у якій просив надати інформацію про розміри грошового забезпечення за період проходження служби.
Листом від 11 січня 2021 року № 24 Центральний архівний відділ Національної гвардії України надав інформацію згідно заяви позивача та копії особистих карток про його грошове забезпечення.
Не погодившись із діями відповідача щодо нарахування та розмірів виплаченої індексації грошового забезпечення, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом .
V. Нормативне регулювання
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої та другої статті 9 Закону України від 20 грудня 1991 року №2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-XII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
До складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Грошове забезпечення визначається залежно від посади, військового звання, тривалості, інтенсивності та умов військової служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання військовослужбовця. Грошове забезпечення підлягає індексації відповідно до закону (частина третя статті 9 Закону № 2011-XII).
Згідно зі статтею 18 Закону України від 05 жовтня 2000 року № 2017-III "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" (далі - Закон № 2017-III), з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян встановлюються державні гарантії, зокрема, щодо індексації доходів населення з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін.
Відповідно до статті 19 цього ж Закону державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
Статтею 1 Закону України від 03 липня 1991 року № 1282-XII "Про індексацію грошових доходів населення" (далі - Закон № 1282-XII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що індексація грошових доходів населення - встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.
Приписами статті 2 Закону № 1282-XII передбачено, що індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, зокрема, оплата праці (грошове забезпечення). Індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
Підстави для проведення індексації визначені статтею 4 Закону № 1282-ХІІ.
У первинній редакції частина перша статті 4 цього Закону передбачала, що індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 101 відсотка.
Надалі до цієї норми були внесені зміни Законом України від 24 грудня 2015 року № 911-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України", який набрав законну силу 01 січня 2016 року.
Тож з 01 січня 2016 року за правилами частини першої статті 4 Закону №1282-ХІІ індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 103 відсотка.
Інші положення статті 4 цього Закону з 2003 року й дотепер залишилися незмінними.
Зокрема, частина друга статті 4 Закону № 1282-ХІІ передбачає, що обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону.
Згідно з частиною третьою статті 4 Закону №1282-ХІІ для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений у частині першій цієї статті.
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону №1282-ХІІ підвищення грошових доходів населення у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін.
Порядок проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 6 Закону № 1282-XII).
Постановою Кабінету Міністрів України від 07 травня 1998 року № 663 затверджено Порядок проведення індексації грошових доходів громадян (далі - Порядок № 663).
Згідно з пунктом 1 цього Порядку, підвищення грошових доходів громадян у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, в якому офіційно опубліковано індекс споживчих цін, який обчислюється з наростаючим підсумком у разі, коли він перевищив 105 відсотків (величину порога індексації). Базою для обчислення індексу споживчих цін є січень 1998 року.
За змістом пункту 4 Порядку № 663, індексації підлягають грошові доходи громадян у межах трикратної величини вартості межі малозабезпеченості.
Сума індексації грошових доходів громадян визначається як результат добутку доходу, що підлягає індексації, та величини приросту індексу споживчих цін, зменшеного на величину порогу індексації та поділеного на 100 відсотків.
Згідно з пунктом 5 Порядку № 663, індекс споживчих цін обчислюється Держкомстатом і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях. Обчислення індексу споживчих цін для здійснення подальшої індексації грошових доходів громадян починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив 105 відсотків. Для здійснення індексації грошових доходів громадян застосовується індекс споживчих цін, зменшений на величину порогу індексації.
У разі підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, соціальної допомоги та стипендії місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів громадян. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться.
У разі коли підвищення розміру мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, соціальної допомоги та стипендії не супроводжується підвищенням грошових доходів громадян, що підлягають індексації, передбачених пунктом 2 цього Порядку, або коли це підвищення не перевищує гарантії, встановленої Законом України "Про індексацію грошових доходів населення", грошові доходи індексуються на загальних підставах, передбачених пунктами 1 і 4 цього Порядку.
У подальшому, Порядок № 663 втратив чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078 "Про затвердження Порядку проведення індексації грошових доходів населення", який визначає правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення.
Так, пункт 1 Порядку № 1078 (у редакції постанови Уряду від 17 липня 2003 року № 1078) передбачав, що підвищення грошових доходів громадян у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, в якому офіційно опубліковано індекс споживчих цін.
Індексація грошових доходів населення проводиться у разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який встановлюється в розмірі 101 відсотка.
Індекс споживчих цін обчислюється Держкомстатом і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях.
Обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком починаючи з березня 2003 р. - місяця опублікування Закону України від 6 лютого 2003 р. № 491-IV "Про внесення змін до Закону України "Про індексацію грошових доходів населення".
Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений в абзаці другому цього пункту.
Своєю чергою, пункт 5 Порядку у тій же редакції визначав, що у разі підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, державної допомоги сім`ям з дітьми, стипендій, а також у разі зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться.
Отже, положеннями Порядку № 1078 було запроваджено правило, у силу якого календарний місяць підвищення розміру мінімальної заробітної плати та календарний місяць зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів (що має місце у випадку підвищення винагороди за працю) є подією, яка припиняє раніше розпочату процедуру нарахування індексації наростаючим підсумком і ця процедура розпочинається знову лише у наступному календарному місяці.
Відповідно до пункту 5 Порядку № 1078 (у редакції постанови Уряду від 17 травня 2006 року № 690) у разі підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, державної допомоги сім`ям з дітьми, стипендій, а також у разі зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться. З наступного місяця здійснюється обчислення наростаючим підсумком індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації.
У подальшому, пункт 5 Порядку № 1078 (у редакції постанови Уряду від 12 березня 2008 року №170) визначав, що у разі підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, пенсії, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, стипендій, а також у разі зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться. З наступного місяця здійснюється обчислення наростаючим підсумком індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації".