ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 340/2522/21
адміністративне провадження № К/990/26676/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №340/2522/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "УК Добровольського"
до Управління Державного архітектурно - будівельного контролю Міської ради міста Кропивницького
про визнання протиправними дій, скасування приписів та постанов
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "УК Добровольського" на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.02.2022 (головуючий суддя Черниш О.А.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.07.2022 (колегія у складі: головуючого судді Шлай А.В., суддів Прокопчук Т.С., Баранник Н.П.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "УК Добровольського" (далі - позивач, ТОВ "УК Добровольського") звернулося до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Державного архітектурно - будівельного контролю Міської ради міста Кропивницького (далі - відповідач, Управління ДАБК МР міста Кропивницького), в якому позивач просив:
- визнати протиправними дії головного спеціаліста відділу інспекційної роботи та дозвільних процедур Управління ДАБК МР міста Кропивницького Пилипенка Віталія Володимировича щодо проведення позапланової перевірки на об`єкті "Реконструкція багатоквартирного житлового будинку за адресою: вул. Добровольського, 2-Н" щодо дотримання позивачем як суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил;
- скасувати припис Управління ДАБК МР міста Кропивницького №4-ю від 13.05.2021 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил шляхом отримання дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція багатоквартирного житлового будинку за адресою: вул. Добровольського, 2-Н";
- скасувати припис Управління ДАБК МР міста Кропивницького №5-ю від 13.05.2021 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил шляхом негайного зупинення будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція багатоквартирного житлового будинку за адресою: вул. Добровольського, 2-Н";
- скасувати постанову Управління ДАБК МР міста Кропивницького №4-Ю від 20.05.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 839 900 грн.;
- скасувати постанову Управління ДАБК МР міста Кропивницького №5-Ю від 20.05.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 102 150 грн.;
- скасувати постанову Управління ДАБК МР міста Кропивницького №6-Ю від 20.05.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 204 300 грн.;
- скасувати постанову Управління ДАБК МР міста Кропивницького №7-Ю від 20.05.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 113 500 грн.;
- скасувати постанову Управління ДАБК МР міста Кропивницького №8-Ю від 20.05.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 181 600 грн.;
- скасувати постанову Управління ДАБК МР міста Кропивницького №9-Ю від 20.05.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 90 800 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував на недотримання відповідачем процедури призначення позапланової перевірки, встановленої пунктом 7-1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок №553), внаслідок неповідомлення органу державного архітектурно-будівельного контролю про розгляд звернення, а також призначення перевірки за відсутності відповідного висновку комісії, за відсутності обґрунтувань необхідності перевірки та підстав її проведення. Позивач додатково зазначав про те, що він не є власником житлового будинку за адресою вул. Добровольського, 2-Н, а є власником частини квартир в ньому. Інша частина квартир належить на праві приватної власності фізичним та юридичним особам. Також відповідач самостійно визначив клас наслідків об`єкту перевірки та кваліфікував його (СС2) без жодних доказів і без експертного висновку. Наведені обставини, на думку позивача, є підставами для задоволення позову.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.02.2022, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19.07.2022, позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано постанову Управління ДАБК МР міста Кропивницького про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №8-Ю від 20.05.2021 в частині накладення на ТОВ "УК Добровольського" штрафу у сумі 140 740 грн.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність спірної постанови Управління ДАБК МР міста Кропивницького про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №8-Ю від 20.05.2021 в частині накладення на ТОВ "УК Добровольського" штрафу у сумі 140740 грн. При цьому, суди не знайшли законних підстав для скасування спірних приписів та постанов, визнавши правомірними дії по проведенню позапланової перевірки та обґрунтованими висновки за її результатами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Позивач із вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови в задоволенні позову, та прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник вказує на недотримання відповідачем процедури призначення позапланової перевірки, встановленої пунктом 7-1 Порядку №553, а також скаржник додатково зазначає про те, що він не є власником житлового будинку за адресою вул. Добровольського, 2-Н, а є власником частини квартир в ньому, інша частина квартир належить на праві приватної власності фізичним та юридичним особам, тобто, на його думку, відповідач невірно визначив суб`єкта відповідальності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 03.10.2022 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.
9. Ухвалою Верховного Суду від 19.10.2022 касаційну скаргу ТОВ "УК Добровольського" залишено без руху та надано скаржнику десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги шляхом подання до суду платіжного документа, який підтверджує сплату судового збору та подання належних доказів для підтвердження поважності причин пропуску строку на касаційне оскарження судового рішення.
10. В межах строку, встановленого Верховним Судом в ухвалі від 19.10.2022, ТОВ "УК Добровольського" звернулося до суду із клопотанням, зі змісту якого вбачається, що скаржник усунув недоліки касаційної скарги, а саме надіслав документ про сплату судового збору та надав належні докази для підтвердження поважності причин пропуску строку на касаційне оскарження.
11. Ухвалою Верховного Суду від 13.12.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "УК Добровольського" на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.02.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.07.2022 у справі № 340/2522/21.
12. Ухвалою Верховного Суду від 25.04.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 26.04.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, до Управління ДАБК МР міста Кропивницького надійшла скарга громадянина ОСОБА_1 від 27.04.2021, в якій він просив перевірити законність будівництва та дотримання вимог законодавства та будівельних норм під час реконструкції будівлі за адресою: вул. Добровольського, 2-Н, у зв`язку з тим, що, на його думку, будівельні роботи за вказаною адресою здійснюються з порушенням законодавства, що може призвести до настання тяжких наслідків. (а.с. 38, т.1)
14. 28.04.2021 Управління ДАБК МР міста Кропивницького розмістило оголошення на офіційному веб-сайті https://www.kr-rada.gov.ua/ про те, що 29.04.2021 о 10:00 год. відбудеться засідання комісії щодо розгляду звернень фізичних чи юридичних осіб у сфері містобудівної діяльності Управління ДАБК МР міста Кропивницького, на якому серед інших буде розглядатися звернення гр. ОСОБА_1 (а.с. 141, 176, т.1)
15. На засіданні комісії щодо розгляду звернень фізичних чи юридичних осіб у сфері містобудівної діяльності Управління ДАБК МР міста Кропивницького 29.04.2021 прийнято рішення рекомендувати посадовим особам відділу інспекційної роботи та дозвільних процедур Управління ДАБК МР міста Кропивницького провести позапланову перевірку на вищевказаному об`єкті. (а.с. 41, т.1)
16. Наказом начальника Управління ДАБК МР міста Кропивницького №14-о від 29.04.2021 "Про проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності" призначено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті "Реконструкція багатоквартирного житлового будинку за адресою: вул. Добровольського, 2-Н ", замовник - ТОВ "УК Добровольського". (а.с. 42, т.1)
17. На підставі цього наказу начальником Управління ДАБК МР міста Кропивницького видано направлення №93 від 29.04.2021, яким доручено головному спеціалісту відділу інспекційної роботи та дозвільних процедур Управління ДАБК МР міста Кропивницького Пилипенку В.В. здійснити позапланову перевірку на об`єкті "Реконструкція багатоквартирного житлового будинку за адресою: вул. Добровольського, 2-Н "щодо дотримання суб`єктом містобудування ТОВ "УК Добровольського" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних, стандартів і правил. Строк дії направлення з 29.04.2021 по 14.05.2021. (а.с. 15, т.1)
18. Головним спеціалістом відділу інспекційної роботи та дозвільних процедур Управління ДАБК МРК Пилипенком В.В. складено акт №81 від 13.05.2021 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті будівництва "Реконструкція багатоквартирного житлового будинку за адресою: вул. Добровольського, 2-Н ". Цим актом зафіксовано порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. (а.с. 16 - 21, 143 - 148, т.1)
19. На підставі акту видано припис №4-ю від 13.05.2021 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил з вимогою усунути порушення містобудівного законодавства шляхом отримання дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкт "Реконструкція багатоквартирного житлового будинку за адресою: вул. Добровольського, 2-Н ", та у строк до 12.07.2021 року повідомити Управління ДАБК МР міста Кропивницького про виконання цього припису. (а.с. 22, т.1) та припис №5-ю від 13.05.2021 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил з вимогою негайно зупинити виконання будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція багатоквартирного житлового будинку за адресою: вул. Добровольського, 2-Н ", та не пізніше наступного дня з дати отримання цього припису повідомити Управління ДАБК МР міста Кропивницького про його виконання. (а.с. 23, т.1)
20. Головним спеціалістом відділу інспекційної роботи та дозвільних процедур Управління ДАБК МР міста Кропивницького Пилипенком В.В. складено: - протокол №4-ю від 13.05.2021 про порушення у сфері містобудівної діяльності, яким зафіксовано порушення ТОВ "УК Добровольського" частини 1 статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 27 постанови Кабінету Міністрів України №466 від 13.04.2011, відповідальність за що передбачена абзацом 1 пункту 3 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (а.с. 24 - 25, т.1); - протокол №5-ю від 13.05.2021 про порушення у сфері містобудівної діяльності, яким зафіксовано порушення ТОВ "УК Добровольського" частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", відповідальність за що передбачена пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (а.с. 26 - 27, т.1); - протокол №6-ю від 13.05.2021 про порушення у сфері містобудівної діяльності, яким зафіксовано порушення ТОВ "УК Добровольського" статей 317 - 319 Господарського кодексу України, частини 1 статті 17 Закону України "Про архітектурну діяльність", постанов Кабінету Міністрів України №668, №466 та №1396, відповідальність за що передбачена пунктом 1 частини 4 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (а.с. 28 - 29, т.1); - протокол №7-ю від 13.05.2021 про порушення у сфері містобудівної діяльності, яким зафіксовано порушення ТОВ "УК Добровольського" статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №903 від 11.07.2007 року, відповідальність за що передбачена пунктом 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (а.с. 30 - 31, т.1); - протокол №8-ю від 13.05.2021 про порушення у сфері містобудівної діяльності, яким зафіксовано порушення ТОВ "УК Добровольського" пункту 4.8 ДБН А.3.1-5-2016 "Організація будівельного виробництва", відповідальність за що передбачена пунктом 6 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (а.с. 32 - 33, т.1); - протокол №9-ю від 13.05.2021 про порушення у сфері містобудівної діяльності, яким зафіксовано порушення ТОВ "УК Добровольського" статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №903 від 11.07.2007 року, відповідальність за що передбачена пунктом 5 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (а.с. 34 - 35, т.1). Вказані документи 13.05.2021 вручені керівнику ТОВ "УК Добровольського" Гасаненку Д.А., який відмовився їх підписувати, про що головним спеціалістом відділу інспекційної роботи та дозвільних процедур Управління ДАБК МР міста Кропивницького Пилипенком В.В. зроблено відповідні записи.
21. Розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 20.05.2021 у приміщенні Управління ДАБК МР міста Кропивницького. За результатами розгляду справ начальником Управління ДАБК МР міста Кропивницького Філоненко О.О., прийняті постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
- №4-Ю від 20.05.2021, якою ТОВ "УК Добровольського" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 1 пункту 3 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено на нього штраф у розмірі 839 900 грн. (а.с. 43 - 44, т.1);
- №5-Ю від 20.05.2021, якою ТОВ "УК Добровольського" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено на нього штраф у розмірі 102 150 грн. (а.с. 45 - 46, т.1);
- №6-Ю від 20.05.2021, якою ТОВ "УК Добровольського" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини 4 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено на нього штраф у розмірі 204 300 грн. (а.с. 47 - 48, т.1);
- №7-Ю від 20.05.2021, якою ТОВ "УК Добровольського" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено на нього штраф у розмірі 113 500 грн. (а.с. 49 - 50, т.1);
- №8-Ю від 20.05.2021, якою ТОВ "УК Добровольського" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено на нього штраф у розмірі 181 600 грн. (а.с. 51 - 52, т.1);
- №9-Ю від 20.05.2021, якою ТОВ "УК Добровольського" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 5 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено на нього штраф у розмірі 90 800 грн. (а.с. 53 - 54, т.1).
22. Не погодившись з результатами позапланової перевірки, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
26. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Проведення позапланових перевірок з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється.
27. Порядок № 533, затверджений на виконання зазначеної норми, визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
28. Пунктом 7 Порядку № 553 передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.