ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 квітня 2023 року
м. Київ
справа №1.380.2019.003908
провадження № К/9901/22913/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Львівської міської ради
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року (головуючий суддя Коваль Р.Й., судді Ільчишин Н.В., Святецький В.В.)
у справі № 1.380.2019.003908
за позовом ОСОБА_1
до виконавчого комітету Львівської міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_2,
про визнання рішення частково протиправним та нечинним і зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Львівського окружного адміністративного суду із вказаним позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним пункт 4.8 Положення про порядок в`їзду транспортних засобів у пішохідну зону центральної частини м.Львова, обмеженої просп. Свободи, пл. Торговою, пл. Данила Галицького, вул. Підвальною, вул. Валовою, пл. А.Міцкевича, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 03 грудня 2018 року № 1278 "Про затвердження Положення про порядок в`їзду транспортних засобів у пішохідну зону центральної частини м. Львова, обмеженої просп. Свободи, пл. Торговою, пл. Данила Галицького, вул. Підвальною, вул. Валовою, пл. А.Міцкевича", в частині видачі перепустки на право в`їзду транспортних засобів категорії В у пішохідну зону на один автомобіль для одного житлового приміщення (квартири, житлового будинку).
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2019 року відкрито провадження у справі за вказаним позовом та зобов`язано Виконавчий комітет Львівської міської ради опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі №1.380.2019.003908 про оскарження п.4.8 Положення про порядок в`їзду транспортних, засобів у пішохідну зону центральної частини м. Львова, обмеженої просп. Свободи, пл. Торговою, пл. Данила Галицького, вул. Підвальною, вул. Валовою, пл. А.Міцкевича, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 03 грудня 2018 року №1278 у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
3. У справу вступила третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_2, який надав пояснення, що співпадають з доводами та вимогами позивача.
4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 січня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 січня 2020 року скасовано, позов задоволено.
6. Виконавчий комітет Львівської міської ради з постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року і залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 січня 2020 року.
7. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому ОСОБА_1 просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є співвласником квартири за адресою: АДРЕСА_1 . Крім позивача, співвласниками вказаної квартири є її батьки - батько ОСОБА_3 та мати - ОСОБА_4 . Позивач та інші співвласники квартири зареєстровані за вказаною адресою.
9. У власності позивача перебуває легковий автомобіль "PEUGEOT", реєстраційний номер НОМЕР_1 . Також на праві власності батькові позивача ОСОБА_3 належить легковий автомобіль "GEELY", реєстраційний номер НОМЕР_2 .
10. Відповідно до ухвали Львівської міської ради від 27 червня 1996 року № 390 "Про створення пішохідної зони в центральній частині міста", пішохідною зоною центральної частини міста Львова визначено ту центральну частину, яка обмежена просп. Свободи, пл. Торговою, пл. Данила Галицького, вул. Підвальною, вул. Валовою, пл, А. Міцкевича.
11. Площа Ринок з 1996 року входить до пішохідної зони центральної частини м. Львова та на проїзд транспортних засобів у ній встановлено обмеження, визначені Правилами дорожнього руху, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року № 1306 (далі також - ПДР).
12. Надалі Львівською міською радою та її виконавчим органом приймалось ряд нормативно-правових актів, якими встановлено порядок в`їзду транспортних засобів різних видів у вказану пішохідну зону.
13. Зокрема, відповідно до пункту 11 Положення про порядок регламентованого в`їзду транспортних засобів у пішохідну зону центральної частини м. Львова, обмеженої просп. Свободи, пл. Торговою, пл. Данила Галицького, вул. Підвальною, вул. Валовою, пл. А. Міцкевича, затвердженого рішенням Львівської міської ради 05 грудня 2014 року № 929, встановлено право в`їзду без права стоянки та паркування автотранспорту (крім спеціально відведених для цього місць, вказаних у додатку 1) на територію пішохідної зони, яке надається мешканцям, які проживають та зареєстровані на території пішохідної зони, а також власникам житлових приміщень, які знаходяться на території пішохідної зони, їх подружжю, що мають власний автомобіль або управляють транспортним засобом на підставі генерального доручення, при наявності технічного паспорта на автомобіль та посвідчення водія. […] Вказані у цьому пункті транспортні засоби відносяться до категорії "В".
14. Позивачу як власнику житла у пішохідній зоні та легкового автомобілю "PEUGEOT", реєстраційний номер НОМЕР_1, що віднесений до категорії "В", було видано перепустку № 171 із визначенням зони паркування № 3, строком дії з 01 серпня 2018 року до 01 серпня 2019 року. Батьку позивача ОСОБА_5, який разом з позивачем є співвласником житла у пішохідній зоні та проживає з позивачем в одній квартирі, на належний йому на праві власності легковий автомобіль "GEELY", реєстраційний номер НОМЕР_2, віднесений до категорії "В", було видано перепустку № 200 із визначенням зони паркування № 3, строком дії з 01 серпня 2018 року до 01 серпня 2019 року.
15. У зв`язку із закінченням 01 серпня 2019 року терміну дії виданої позивачу перепустки № 171 на в`їзд у центральну пішохідну зону м. Львова, ОСОБА_1 звернулась до ЛКП "Ратуша-Сервіс" за отриманням перепустки на наступний термін. За результатом звернення позивачу видано перепустку № В-3-С-307 на автомобіль легковий "PEUGEOT", реєстраційний номер НОМЕР_1, строком дії з 10 липня 2019 року до 10 липня 2021 року.
16. Батьку позивача ОСОБА_3 за його зверненням від 06 липня 2019 року до виконавчого органу Львівської міської ради (ЦНАП № В-З-С-309) про видачу перепустки на новий термін листом ЛКП "Ратуша-сервіс" Департаменту адміністративних послуг Львівської міської ради від 09 липня 2019 року за № 432 відмовлено з тих підстав, що за вказаною у зверненні адресою вже видано перепустку на автомобіль "PEUGEOT", реєстраційний номер НОМЕР_1, з покликанням на пункт 4.8 Положення № 1287.
17. Рішення Львівської міської ради 05 грудня 2014 року № 929 з наступними змінами рішенням Львівської міської ради від 03 грудня 2018 року № 1287 скасоване та затверджено Положення про порядок в`їзду транспортних засобів у пішохідну зону центральної частини м. Львова, обмеженої просп. Свободи, пл. Торговою, пл. Данила Галицького, вул. Підвальною, вул. Валовою, пл. А.Міцкевича.
18. Пунктом 4.8 Положення № 1287 встановлено, що перепустка на право в`їзду транспортних засобів категорії "В" у пішохідну зону чинна два календарних роки та видається на один автомобіль для одного житлового приміщення (квартири, житлового будинку).
19. Для отримання перепустки на право в`їзду у пішохідну зону власники і користувачі транспортних засобів категорії "В" повинні надати у Львівське комунальне підприємство "Ратуша-сервіс" через ЦНАП визначений цим Положенням пакет документів.
20. З метою усунення обмежень у користування транспортним засобом батьком позивачки ОСОБА_3, позивачка відмовилась від виданої їй перепустки на належний їй на праві власності автомобіль на користь свого батька, про що подала 18 липня 2019 року відповідну заяву до ЛКП "Ратуша-Сервіс", зареєстровану за вх. №3-С-82267-1102105.
21. 10 серпня 2019 року ОСОБА_1 повторно звернулася до ЛКП "Ратуша-Сервіс" із заявою про видачу перепустки для в`їзду на територію пішохідної зони центральної частини м. Львова, яка зареєстрована за вх.№ В-3-С-552.
22. За зверненням ОСОБА_1 від 10 серпня 2019 року до ЛКП "Ратуша-Сервіс" (ЦНАП № №В-3-С-552) про видачу перепустки на новий термін листом ЛКП "Ратуша-сервіс" Департаменту адміністративних послуг ЛМР від 12 серпня 2019 року за № 522 відмовлено з тих підстав, що за вказаною у зверненні адресою вже видано перепустку на автомобіль "GEELY", реєстраційний номер НОМЕР_2, дійсний до 01 вересня 2021 року, покликаючись на пункт 4.8 Положення № 1287.
23. ОСОБА_1, вважаючи, що пункт 4.8 Положення № 1287 порушує право її власності та інших власників транспортних засобів, які проживають у центральній частині міста Львова, яка є пішохідною зоною, в частині обмеження права користування належними їм транспортними засобами, в тому числі для доїзду до належних їм об`єктів нерухомого майна, використання для власних потреб тощо, паркування на спеціально облаштованих стоянках у пішохідній зоні, та принципу верховенства права в Україні, звернулася до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції керувався тим, що чинним законодавством встановлено право органу місцевого самоврядування приймати рішення, які є обов`язковими до виконання. Водночас суд відхилив аргументи, наведені позивачем та третьою особою на стороні позивача без самостійних вимог на предмет спору, в частині визнання протиправним та нечинним оскаржуваного пункту Положення № 1287 з тих підстав, що вказаним пунктом не порушено право власності позивача і третьої особи щодо їх автомобілів.
Суд визнав такі доводи абстрактними, які не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірного рішення на їх конкретні, реальні, індивідуально виражені права, свободи чи інтереси щодо володіння, користування та розпорядження їх власністю (автомобілями). Суд дійшов висновку, що безпосередньо ні позивач, ні третя особа не зазнали жодного втручання в їхні права власності на автомобілі внаслідок прийняття спірного пункту 4.8 Положення № 1287, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу, і позивач та третя особа не зазнали жодної реальної шкоди.
25. Окружний адміністративний суд вказав, що дозвіл на в`їзд у пішохідну зону транспортним засобам, що належать громадянам, які проживають або працюють у цій зоні, є похідним від обов`язку цих же громадян використовувати лише інші під`їзди до об`єктів, розташованих на цій території, якщо вони є.
26. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився, і, задовольняючи позов, керувався тим, що, обмежуючи право користування окремим громадянам, які проживають (зареєстровані) у пішохідній зоні міста Львова, транспортним засобом категорії "В", яке належним їм на праві власності, складає суть втручання у право власності.
27. Суд апеляційної інстанції погодився з доводами відповідача, що до його компетенції належить питання щодо затвердження вимог до облаштування майданчиків для паркування транспортних засобів з урахуванням норм, нормативів, стандартів у сфері благоустрою населених пунктів, державних будівельних норм, технічних умов, Правил дорожнього руху та інших нормативних документів, а також організації благоустрою населеного пункту, зокрема, центральної частини міста Львова.
Попри те, приймаючи пункт 4.8 Положення про порядок в`їзду транспортних засобів у пішохідну зону центральної частини м. Львова, обмеженої просп. Свободи, пл. Торговою, пл. Данила Галицького, вул. Підвальною, вул. Валовою, пл. А.Міцкевича, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 03 грудня 2018 року № 1278, в частині видачі перепустки на право в`їзду транспортних засобів категорії "В" у пішохідну зону на один автомобіль для одного житлового приміщення (квартири, житлового будинку), відповідача не довів, що діяв: обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
28. У касаційній скарзі виконавчий комітет Львівської міської ради стверджує, що не перешкоджає володінню позивачем належним їй транспортним засобом в межах дотримання правил дорожнього руху та правил, встановлених актами Львівської міської ради та її виконавчого комітету.
29. Скаржник наголошує на положеннях чинного законодавства щодо охорони культурної спадщини та на тому, що Львів - це унікальне місто, яке зберегло в процесі свого розвитку не тільки численні архітектурні пам`ятки та ансамблі, а й історичну планувальну структуру центральної частини.
30. Позивач у відзиві на касаційну скаргу погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, а також посилається на те, що жодною нормою, зокрема, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про благоустрій населених пунктів" та "Про охорону культурної спадщини", до повноважень міських рад та їх виконавчих органів не віднесено визначення кількості автотранспортних засобів, які можуть перебувати у власності будь- якого члена відповідної територіальної громади чи якими він може користуватись на власний розсуд з дотримання встановленого законом порядку, у залежності від місця його проживання в населеному пункті.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
32. Відповідно до частини 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування - органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
33. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року N 10-рп/2010 - системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу.
34. Частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що місцеві ради в межах своїх повноважень приймають нормативні та інші акти у формі рішень.
35. Законом України "Про благоустрій населених пунктів" передбачено, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно- правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
36. Пунктом 5 частини 2 статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини передбачено, що до повноважень виконавчого органу міської ради відповідно до її компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить зокрема забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження.
37. У преамбулі оскаржуваного акту вказано, що він прийнятий на реалізацію повноважень, наданих Конституцією України та Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про охорону культурної спадщини", "Про благоустрій населених пунктів", виконавчим комітетом Львівської міської ради 03 грудня 2018 року прийнято рішення №1287, яким затверджено Положення про порядок в`їзду транспортних засобів у пішохідну зону центральної частини м. Львова, обмеженої просп. Свободи, пл. Торговою, пл. Данила Галицького, вул. Підвальною, вул. Валовою, пл. А. Міцкевича.