ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 640/21785/20
адміністративне провадження № К/990/15974/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №640/21785/20
за позовом Національного університету біоресурсів і природокористування України в особі відокремленого підрозділу Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція"
до Державної екологічної інспекції України
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Національного університету біоресурсів і природокористування України в особі відокремленого підрозділу Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.01.2022 (головуючий суддя Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.05.2022 (колегія у складі: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів Собківа Я.М., Файдюка В.В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Національний університет біоресурсів і природокористування України в особі відокремленого підрозділу Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція" (далі також - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної екологічної інспекції України (далі також - відповідач), в якому просив:
- визнати дії Державної екологічної інспекції України щодо позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства України відокремленим підрозділом Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція", проведеної у період з 13.07.2020 по 24.07.2020, протиправними;
- скасувати припис від 28.07.2020 №4/6-1-07-20 Державної екологічної інспекції України, складений за результатами позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства України Відокремленим підрозділом Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція", проведеної у період з 13.07.2020 по 24.07.2020, як протиправний.
2. В обґрунтування адміністративного позову позивач вказував, що перевірка діяльності Національного університету біоресурсів і природокористування України в особі Відокремленого підрозділу Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція", за результатами якої складено оскаржуваний припис, проведена з порушеннями положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а саме: акт перевірки не надано позивачу для ознайомлення, що позбавило останнього права на надання заперечень; направлення на перевірку не містить переліку питань, необхідних перевірки яких стала підставою для проведення перевірки; наказ про призначення перевірки не містить предмету перевірки, не зазначено по-батькові особи, яка його видала, з урахуванням того, що даний наказ виданий головою Державної екологічної інспекції України з перевищенням своїх повноважень, оскільки, у силу статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", позапланова перевірка проводиться територіальним органом Держекоінспекції за погодженням з Держекоінспекцією, тобто, за твердженням представника позивача, наказ та направлення на спірну перевірку мав видавати керівник територіального органу. Також позивачем вказано на дефекти заповнення акту, з огляду на відсутність в останньому поля, в якому зазначено найменування, місцезнаходження, телефони територіального органу/ міжрегіонального територіального органу, що здійснює перевірку, а у графі "розпорядчий документ, на виконання якого проводиться захід державного нагляду (контролю)" зазначено реквізити розпорядчого документа "від 10.04.2020 №215", примірник якого позивачу надано не було. Крім того, як наголошено у позовній заяві, вимога Закону Україну "Про оцінку впливу на довкілля" щодо здійснення оцінки впливу на довкілля при проведенні суцільних рубок головного користування не поширюється на суб`єктів господарювання, яким розрахункові лісосіки були затверджені до набрання чинності цим Законом, з урахуванням того, що під час проведення Державною екологічною інспекцією Столичного округу попереднього планового заходу, що мала місце у період з 25.06.2019 по 09.07.2019, порушень виявлено не було, а оскаржуваний припис не містить вимог щодо усунення конкретних порушень, виявлених під час перевірки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.01.2022 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.05.2022, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позапланова перевірка додержання вимог природоохоронного законодавства відокремленим підрозділом Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція" проведена відповідачем правомірно та у межах наданих йому повноважень, а оскаржуваний припис складено у відповідності до порушень, виявлених під час проведення перевірки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Позивач, не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норм матеріального права, порушення норм процесуального права у випадку відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.01.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.05.2022, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що позапланову перевірку проведено відповідачем не територіальним органом, що порушує порядок проведення позапланових перевірок; акт перевірки не надано позивачу для ознайомлення, що позбавило останнього права на надання заперечень; направлення на перевірку не містить переліку питань, необхідних перевірки яких стала підставою для проведення перевірки; наказ про призначення перевірки не містить предмету перевірки, не зазначено по-батькові особи, яка його видала, з урахуванням того, що даний наказ виданий головою Державної екологічної інспекції України з перевищенням своїх повноважень, оскільки, у силу статті
В порушення вимог частини другої статті 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" посадові особи Держекоінспекції не дали належної оцінки документам, які були надані на підтвердження законності здійснення діяльності суб ʼєктом господарювання та не взяли до уваги вказані документи під час здійснення позапланової перевірки, що призвело до необґрунтованих висновків щодо відповідності поведінки позивача вимогам законодавства. Також наголошує скаржник, що оскаржуваний припис не містить вимог щодо усунення конкретних порушень, виявлених під час перевірки.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 27.06.2022 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національного університету біоресурсів і природокористування України в особі відокремленого підрозділу Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.01.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.05.2022 у справі за вищевказаним позовом.
10. Ухвалою Верховного Суду від 25.04.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 26.04.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Державної екологічної інспекції України від 10.07.2020 №246 "Про проведення позапланової перевірки", відповідно до звернення громадянина ОСОБА_1 від 07.07.2020 про порушення суб`єктом господарювання його законних прав щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства відокремленим підрозділом Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція", затверджено склад робочої групи для проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства відокремленим підрозділом Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція", а також вказано робочій групі з 13 по 24 липня 2020 року провести позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства відокремленим підрозділом Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція".
12. На підставі даного наказу Державною екологічною інспекцією України видано направлення на проведення позапланової перевірки додержання вимог природоохоронного законодавства відокремленим підрозділом Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція" від 10.07.2020 №18, згідно з яким визначено, що для проведення перевірки позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства на території відокремленого підрозділу Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція" у період з 13 по 24 липня 2020 року направлено: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 .
13. З огляду на викладене, Державною екологічною інспекцією України проведено позапланову перевірку додержання вимог природоохоронного законодавства відокремленим підрозділом Національного університету біоресурсів і природокористування України "Боярська лісова дослідна станція", за результатами чого складено акт від 24.07.2020, в якому вказано про наступні порушення:
1) ВП НУБІП України "Боярська лісова дослідна станція" Плесецьке лісництво, згідно з лісорубним квитком серії КИ ЛРК №008661 від 29.01.2019, в кварталі 344 виділі 1.1 площа 2,7 га, проведено рубку головного користування. Рубку проведено в пристигаючому насадженні віком 92 роки (категорія захисності - рекреаційно оздоровчі ліси, вік стиглості - 101 рік), без оцінки впливу на довкілля. Проведення рубок головного користування заборонено наказом Мінприроди від 28.03.2019 №5-аг. Рубку проведено у період з 01.07 по 30.09.2019. Проведено суцільний контрольний перелік пнів на всій площі. Кількість пнів становить 471 (чотириста сімдесят один) шт., чим порушено статті 3, 6-7, 9 і 14 Закон України "Про оцінку впливу на довкілля", статтю 42, частини 4, 5 статті 48 Лісового кодексу України, наказ Мінприроди від 28.03.2019 №5-аг;
2) ВП НУБІП України "Боярська лісова дослідна станція" Плесецьке лісництво, згідно з лісорубним квитком серії КИ ЛРК №008661 від 29.01.2019, в кварталі 344 виділі 1.2 площа 2,5 га, проведено рубку головного користування. Рубку проведено в пристигаючому насадженні віком 92 роки (категорія захисності - рекреаційно оздоровчі ліси, вік стиглості - 101 рік), без оцінки впливу на довкілля. Проведення рубок головного користування заборонено наказом Мінприроди від 28.03.2019 №5-аг. Рубку проведено у період з 01.07 по 30.09.2019. Проведено суцільний контрольний перелік пнів на всій площі. Кількість пнів становить 430 (чотириста тридцять) шт., чим порушено статті 3, 6-7, 9 і 14 Закон України "Про оцінку впливу на довкілля", статтю 42, частини 4, 5 ст. 48 Лісового кодексу України, наказ Мінприроди від 28.03.2019 №5-аг;
3) ВП НУБІП України "Боярська лісова дослідна станція" Плесецьке лісництво, згідно з лісорубним квитком серії КИ ЛРК №008661 від 29.01.2019, в кварталі 344 виділі 1.3 площа 2,4 га, проведено рубку головного користування. Рубку проведено в пристигаючому насадженні віком 92 роки (категорія захисності - рекреаційно оздоровчі ліси, вік стиглості - 101 рік), без оцінки впливу на довкілля. Проведення рубок головного користування заборонено наказом Мінприроди від 28.03.2019 № 5-аг. Рубку проведено у період з 01.07 по 30.09.2019. Проведено суцільний контрольний перелік пнів на всій площі. Кількість пнів становить 462 (чотириста шістдесят два) шт., чим порушено статті 3, 6-7, 9 і 14 Закон України "Про оцінку впливу на довкілля", статтю 42, частини 4, 5 статті 48 Лісового кодексу України, наказ Мінприроди від 28.03.2019 № 5-аг;
4) в кварталі 505 виділі 4 ВП НУБІП України "Боярська лісова дослідна станція" Плесецького лісництва виявлено незаконну порубку 2 (двох) дерев породи дуб, чим порушено статті 19, 69 Лісового Кодексу України;
5) в кварталі 524 виділі 2 ВП НУБІП України "Боярська лісова дослідна станція" Плесецького лісництва виявлено незаконну порубку 3 (три) дерев породи сосна, чим порушено статті 19, 69 Лісового Кодексу України;
6) під час перевірки проведено контрольний попневий перелік зрізаних дерев на СРВ - 2020 року (санітарна рубка вибіркова) в кварталі 241 виділі 17 пл. 0,8 га ВП НУБІП України "Боярська лісова дослідна станція" Боярського лісництва, згідно з лісорубним квитком КИ ЛРК №013096 від 16.06.2020, за результатами якого встановлено: до рубки призначено 11 (ліквідних) дерев породи сосна, а в натурі зрубано 16 (ліквідних) дерев породи сосна та дуба, чим порушено статті 19, 69 Лісового Кодексу України;
7) в кварталі 150 виділі 8 ВП НУБІП України "Боярська лісова дослідна станція" Боярське лісництво виявлено пошкодження до ступеня припинення росту 1 (одне) дерев породи сосна, чим порушено статті 19, 69 Лісового Кодексу України;
8) під час перевірки зроблено контрольний попневий перелік зрізаних дерев СРВ - 2020 року (санітарна рубка вибіркова) в кварталі 228 виділі 1 пл. 1, 3 га НУБІП України "Боярська лісова дослідна станція" Боярського лісництва, лісорубний квиток КИ ЛРК №013096 від 16.06.2020, за результатами якого встановлено, що до рубки призначено 21 (ліквідних) дерев породи сосна, а в натурі зрубано 23 (ліквідне) дерево породи сосна і клена, чим порушено статті 19, 69 Лісового Кодексу України.
14. За результатом вказаної перевірки Державною екологічною інспекцією України винесено припис від 28.07.2020 № 4/6-1-07-20, яким директору ВП НУБІП України "Боярська лісова дослідна станція" приписано наступне:
- провести службове розслідування з метою встановлення винних осіб у допущенні незаконних порубок дерев під час здійснення господарської діяльності за період з 01.012019 по 24.07.2020, притягнути їх до відповідальності, згідно із законодавством України (термін виконання до 30.08.2020);
- провести службове розслідування з метою встановлення винних осіб щодо допущення незаконного встановлення віку стиглості та підготовки матеріалів для видачі лісорубного квитка серії КИ ЛРК №008681 для проведення рубок головного користування у Плесецькому лісництві кв. 344 вид 1.1 пл. 2,7 га, вид 1,2 пл 2,5 га та вид 1,3 пл. 2,4 га (термін виконання до 30.08.2020);
- на підставі припису підприємству необхідно розробити та затвердити наказом по підприємству план організаційно-технічних заходів з усунення виявлених порушень. Копію наказу та плану організаційно-технічних заходів надати Державній екологічній інспекції України (термін виконання 10 днів після отримання припису).
15. Вважаючи дії відповідача з проведення даної перевірки, а також припис від 28.07.2020 № 4/6-1-07-20 протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
17. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 (надалі - Положення №275), Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
18. Пунктом 2 вказаного Положення передбачено, що Держекоінспекція у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
19. Серед основних завдань Держекоінспекції підпунктом 2 пункту 3 Положення №275, зокрема, визначено здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо охорони, захисту, використання і відтворення лісів.
20. Відповідно до пункту 7 Положення №275 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
21. Згідно з статтею 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, у тому числі:
організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів;
одержання безоплатно в установленому порядку необхідних для виконання покладених на нього завдань інформації, документів і матеріалів від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій усіх форм власності та їх посадових осіб, фізичних осіб;
надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням.
Разом з тим, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) .