ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 квітня 2023 року
м. Київ
справа №380/1418/22
адміністративне провадження № К/990/37047/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №380/1418/22
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інститут Проектування "Комфортбуд"
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові
про визнання протиправними та скасування припису та постанови
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022 (колегія у складі: головуючого судді Затолочного В.С., суддів: Большакової О.О., Мікули О.І.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Проектування "Комфортбуд" (далі - позивач, ТОВ "Інститут Проектування "Комфортбуд") звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - відповідач, Інспекція ДАБК), в якому позивач просив:
- визнати протиправним припис Інспекції ДАБК від 09.12.2021 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- визнати протиправною постанову Інспекції ДАБК від 21.11.2021 № 110-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
- скасувати припис Інспекції ДАБК від 09.12.2021 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- скасувати постанову від 21.11.2021 № 110-м Інспекції ДАБК про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. В обґрунтування позову позивач зазначав, що із наказу про проведення позапланової перевірки та направлення для проведення позапланового заходу встановлено, що підставою для проведення перевірки стало звернення заступника міського голови з питань містобудування Зубача Л.Л. Позивач вважає, що відповідач не оцінив якісних характеристик і змісту звернення, на підставі якого призначив позапланову перевірку в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Зокрема, відсутність у зверненні посилань на порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, які вимагають проведення перевірки, не може вважатись належною і достатньою підставою для здійснення перевірки.
Також зазначив, що при складанні акта посадовою особою Інспекції ДАБК не описано детально порушення стосовно невідповідності проектної документації, а лише зазначено "всупереч нормам ДБН".
Вказав, що 21.12.2018 замовником будівництва ТОВ "ЮНІТЕК" отримано дозвіл на виконання будівельних робіт №ЛВ 112183551862, тобто проектна документація, на підставі якої видавався дозвіл, вже була предметом перевірки органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Також позивач вважав, що відповідачем притягнуто ТОВ "Інститут Проектування "Комфортбуд" до відповідальності поза межами трирічного присічного строку, визначеного пунктом 6 Порядку № 244 від 06.04.1995 "Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Порядок №244), що є окремою самостійною підставою для скасування оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
Звернув увагу також позивач на порушення процедури притягнення до відповідальності позивача, який внаслідок такого порушення був позбавлений можливості взяти участь у розгляді справи.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23.08.2022 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що при оцінці доводів позивача про порушення відповідачем законодавства при призначенні та проведенні перевірки суд враховує висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 23.01.2018 у справі №2а/2570/6273/2011, за яким процедурні порушення під час призначення та/або проведення перевірки контролюючим органом не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності рішень, прийнятих за результатами відповідної перевірки.
Надаючи оцінку виявленим порушенням ТОВ "Інститут проектування "КОМФОРТБУД" абзацу другого частини першої статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", пунктів 8 та 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 № 45, абзацу другого статті 5 Закону України "Про основи містобудування", частини другої статті 26 та абзацу першого частини першої статті 31 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), суд вказав, що такі порушення підтверджено під час судового розгляду справи, а тому припис Інспекції ДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил 09.12.2021 та постанова №110-м від 21.12.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекції ДАБК відповідають критеріям правомірності рішень суб`єктів владних повноважень, викладеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), а тому є правомірними та не підлягають скасуванню.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.08.2022 скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ТОВ "Інститут Проектування "Комфортбуд"" до Інспекції ДАБК про визнання протиправними та скасування припису та постанови задоволено.
Визнано протиправним припис Інспекції ДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 09.12.2021.
Визнано протиправною постанову № 110-м від 21.12.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекції ДАБК.
Скасовано припис Інспекції ДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил 09.12.2021.
Скасовано постанову № 110-м від 21.12.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекції ДАБК.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі №810/5236/13-а, від 17.09.2020 у справі № 826/10908/18, від 13.10.2020 у справі №804/2486/16, від 09.09.2021 у справі № 826/10153/18, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Зважаючи на наведене, та встановивши порушення відповідачем порядку прийняття рішення про проведення перевірки позивача, апеляційний суд дійшов висновку, що такі порушення є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність проведення перевірки і, як наслідок, зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю.
Апеляційний суд також вважав обґрунтованими доводи позивача щодо порушення відповідачем законодавчо визначеного строку притягнення до відповідальності, що також є окремою самостійною підставою для скасування оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
З приводу оцінки зафіксованих в акті перевірки порушень, апеляційний суд також не погодився з висновками суду першої інстанції та дійшов висновку, що під час розгляду справи такі порушення не підтвердились. 21.12.2018 замовником будівництва ТОВ фірма "ЮНІТЕК" отримано дозвіл на виконання будівельних робіт №ЛВ 112183551862. Таким чином, проектна документація, на підставі якої видавався дозвіл, вже була предметом перевірки посадових осіб відповідача, які не виявили будь-яких недоліків у проектній документації, що в свою чергу виключає невідповідність поданих документів вимогам законодавства, в тому числі й проектної документації.
Апеляційний суд звернув увагу на порушення процедури притягнення до відповідальності позивача, який внаслідок такого порушення був позбавлений можливості взяти участь у розгляді справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.08.2022 залишити в силі.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що апеляційний суд не встановив жодних порушень процедури проведення перевірки, на які посилається в своєму рішенні, а оскільки наказ на проведення перевірки чинний (відсутнє судове рішення щодо визнання такого протиправним та скасування), то питання призначення перевірки не підлягають з`ясуванню в межах даної справи. Крім того, скаржник зазначає, що апеляційний суд протиправно не взяв до уваги висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 23.01.2018 у справі №2а/2570/6273/2011, за яким процедурні порушення під час призначення та/або проведення перевірки контролюючим органом не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності рішень, прийнятих за результатами відповідної перевірки.
Скаржник також зазначає, що апеляційним судом встановлено, що при проектуванні спірного об`єкта не порушено намірів містобудівного розрахунку та не порушено основних параметрів об`єкта будівництва. Однак, скаржник з такими висновками не погоджується та зазначає, що враховуючи, що містобудівними умовами та обмеженнями передбачено проектування та будівництво об`єктів та нове будівництво газорозподільного пункту, то проектна організація порушила видані містобудівні умови та обмеження проектуючи те, що ними не передбачено.
Щодо висновків апеляційного суду про те, що проектна документація вже розглядалась Інспекцією ДАБК під час видачі дозволу на виконання будівельних робіт скаржник зазначає, що підставою для відмови у видачі дозволу згідно Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466) є неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу; невідповідність поданих документів вимогам законодавства; виявлення недостовірних відомостей у поданих документах. Проте в оскаржуваному рішенні апеляційний суд на підставі вказаної норми приходить до висновків, які в ній не зазначені, зокрема, що на підставі даної норми Інспекція могла відмовити у видачі дозволу через невідповідність проектної документації вимогам ДБН, хоча таке порушення можливо встановити лише після проведення перевірки.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 27.12.2022 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
11. Ухвалою Верховного Суду від 09.01.2023 касаційну скаргу Інспекції ДАБК на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022 у справі №380/1418/22 - залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали шляхом подання документа про сплату судового збору.
12. На виконання вимог ухвали Верховного Суду від 09.01.2023 скаржник надіслав до суду документ про сплату судового збору.
13. Ухвалою Верховного Суду від 06.02.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Інспекції ДАБК на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022 у справі за вищевказаним позовом.
14. Ухвалою Верховного Суду від 25.04.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 26.04.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як встановлено судами попередніх інстанції, 24.11.2021 заступник Львівського міського голови з містобудування Любомир Зубач звернувся до начальника Інспекції ДАБК Тараса Павлишина з листом за вих. № 4-24-45837, в якому просив перевірити об`єкт будівництва "Реконструкція з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою "Б-1" та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 - вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту (1-ша черга будівництва)" (далі - також об`єкт будівництва) в частині дотримання містобудівних умов та обмежень, а також звернути увагу на гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд.
16. 26.11.2021 начальником Інспекції ДАБК відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI, статті 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 533 (далі - Порядок № 533), та звернення заступника міського голови з містобудування Зубача Л.Л. видано наказ "Про проведення позапланової перевірки" (далі - наказ про перевірку), згідно з яким підлягає позаплановій перевірці об`єкт будівництва. Предмет перевірки - дотримання суб`єктами містобудування, зокрема, проектною організацією ТОВ "Інститут Проектування "КОМФОРТБУД", вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
17. На підставі Наказу про перевірку 26.11.2021 начальником Інспекції ДАБК видано Направлення для проведення позапланового заходу № 749-пп.
18. За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності складено акт від 09.12.2021 № 749-пп (далі акт перевірки), в якому зафіксовано, серед іншого, порушення ТОВ "Інститут проектування "КОМФОРТБУД" абзацу другого частини першої статті 26 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV), пунктів 8 та 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 № 45 (далі - Порядок № 45), абзацу другого статті 5 Закону України від 16.11.1992 № 2780-ХІІ "Про основи містобудування" (далі - Закон № 2780-ХІІ), частини другої статті 26 та абзацу першого частини першої статті 31 Закону № 3038-VI. Дані порушення полягають в тому, що проектна документація на об`єкт розроблена генеральним проектувальником ТОВ "Інститут Проектування "КОМФОРТБУД", зокрема головним інженером проекту ОСОБА_1, та передана замовнику будівництва ТОВ фірма "Юнітек" з порушенням вихідних даних на проектування, а саме містобудівних умов та обмежень, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.01.2018 № 70, та технічних умов.
19. Так, містобудівні умови та обмеження було видано замовнику будівництва на проектування об`єкту будівництва для проектування однієї виробничо-складської будівлі (яка буде збудована шляхом реконструкції двох існуючих споруд) та будівництва газорозподільного пункту. В той же час, проектна документація (стадія П) розроблена на відокремлену частину будівлі (яку всупереч вимогам ДБН назвали 1 чергою), а не на будівлю в цілому. Назва об`єкту будівництва за проектною документацією має відповідати завданню на проектування та не змінюватися на всіх стадіях проектування. Стадія ТЕО (техніко-економічне обґрунтування) розроблена на об`єкт в цілому, а в стадії П (проект) змінено назву об`єкту будівництва та розроблено тільки на відокремлену частину будівлі (названу 1-шою чергою), що відображається в виданих експертних звітах від 27.07.2018 № 14-1674-18 (щодо схвалення техніко-економічного обґрунтування (ТЕО) для подальшого проектування) та від 18.09.2018 № 14-1905-18 (щодо розгляду проектної документації за проектом (П)). Фактично передана замовнику проектна документація не містить жодних ознак реконструкції, а відображає "нове будівництво". Жодна перебудова введеного в експлуатацію об`єкту проектом не передбачена.
20. 09.12.2021 головним спеціалістом відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК Козаком А.В. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ТОВ "Інститут Проектування "Комфортбуд" (далі - протокол про правопорушення), в якому відображені порушення, що зазначені в акті перевірки. В протоколі зазначено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 14.30 год 21.12.2021.
21. В той же день другий примірник протоколу отримав представник позивача.
22. Також 09.12.2021 головним інспектором відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК Козаком А.В. винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (далі - припис).
23. Відповідно до припису, копія якого 09.12.2021 вручена представнику позивача, в термін один місяць після отримання даного припису ТОВ "Інститут Проектування "КОМФОРТБУД" зобов`язаний усунути зазначені в акті перевірки порушення шляхом приведення проектної документації на об`єкт будівництва у відповідність до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
24. 21.12.2021 начальником Інспекції ДАБК Павлишиним Т.І. винесено постанову №110-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу), відповідно до якої позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено стягнення у вигляді штрафу в сумі 223 290 грн.
25. Не погоджуючись з прийнятими приписом Інспекції ДАБК від 09.12.2021 та постановою Інспекції ДАБК від 21.11.2021 № 110-м, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом №3038-VI.
29. Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Проведення позапланових перевірок з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється.
30. Порядок № 533, затверджений на виконання зазначеної норми, визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
31. Пунктом 7 Порядку № 553 передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
- подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
- виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
- перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
- вимога головного інспектора будівельного нагляду ДІАМ про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
- звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
- вимога правоохоронних органів щодо проведення перевірки, складена на підставі ухвали слідчого судді.
Під час проведення позапланової перевірки підлягають контролю виключно питання, які стали підставою для проведення такої перевірки.
32. Системний аналіз наведених правових норм дає Верховному Суду підстави для висновку про те, що у відповідача відсутні повноваження під час проведення перевірки досліджувати питання, які не охоплюються предметом перевірки, визначеним у наказі та у направленні на проведення заходу державного нагляду, відтак перевірка будь-яких інших відомостей перебуває поза межами даної перевірки.
33. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі № 826/11507/17.
34. Отже нормами Закону № 3038-VI та Порядку № 553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.
35. Зазначене відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 26.02.2020 у справі № 826/7847/17.
36. Таким чином, Верховний Суд зазначає про те, що законодавцем встановлено вичерпний перелік підстав для проведення позапланової перевірки, однією з яких є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
37. З матеріалів справи вбачається, що підставою для видачі наказу про перевірку є звернення заступника міського голови з містобудування Зубача Л.Л. від 24.11.2021 №4-24-45837.
38. Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного суду про те, що зазначене звернення з точки зору підстав для проведення позапланового заходу, що визначені пунктом 7 Порядку № 553, може бути розцінене лише як звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
39. В даному випадку заступник міського голови Зубач Л.Л. не діє як фізична особа, оскільки його звернення містить реквізити установи (Виконавчого комітету Львівської міської ради) та назву посади.
40. Таким чином, зазначене звернення може бути розцінене виключно як звернення юридичної особи.
41. Хоча звернення не підписане ні керівником юридичної особи, ні виконуючим обов`язки керівника, без відповідних посилань на надані законом чи підзаконними актами права на подібне звернення, однак з огляду на зазначену вище дотриману офіційність листа, є підстави розцінювати його як відповідне звернення юридичної особи.
42. Разом з тим, дане звернення містить прохання здійснити перевірку об`єкта будівництва та звернути увагу на гранично допустиму висотність.
43. У зв`язку з вказаним, відповідач повинен був дотриматися процедури розгляду такого звернення, як це передбачено Порядком № 533.
44. Так, відповідно до пункту 7-1 Порядку № 553, з метою розгляду отриманих звернень фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, при органі державного архітектурно-будівельного контролю утворюється комісія щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності (далі - комісія), яка здійснює колегіальний розгляд звернень фізичних чи юридичних осіб протягом десяти робочих днів з дати їх надходження.
Комісія здійснює колегіальний розгляд звернень фізичних чи юридичних осіб.
Керівник органу державного архітектурно-будівельного контролю затверджує склад комісії та визначає її чисельність.
До складу комісії входять посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Комісія розглядає звернення протягом десяти робочих днів з дати їх надходження.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю не пізніше ніж за чотири дні до дня розгляду заяви повідомляє заявнику та замовнику про час і місце засідання Комісії шляхом розміщення оголошення на офіційному веб-сайті зазначеного органу та додатково телефонограмою (якщо номер телефону зазначено у зверненні) або з використанням електронної пошти (якщо адресу електронної пошти зазначено у зверненні, доданих до нього документах).
Розгляд звернень здійснюється за участю заявника та замовника або їх представників.
Заявник, замовник та/або їх представники мають право надавати пояснення та подавати додаткові матеріали з питань, зазначених у зверненні, з обов`язковим відображенням відповідної інформації у протоколі.
У разі неявки замовника або його представника після належного їх повідомлення у спосіб, визначений абзацом шостим цього пункту, заява розглядається без його участі.
У разі неявки заявника розгляд заяви переноситься на іншу дату, про що замовник і заявник повідомляються у спосіб, визначений абзацом шостим цього пункту. У разі повторної неявки заява залишається без розгляду.
За результатами розгляду звернення комісія шляхом голосування приймає рішення, що оформлюється відповідним висновком.
Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше половини персонального складу комісії. У разі рівного розподілу голосів голос голови комісії є вирішальним.
Висновок комісії повинен обов`язково містити: дату та місце проведення засідання комісії; склад комісії, що здійснювала розгляд звернення, та результати голосування ("за", "проти" чи "утримався"); реквізити та суть звернення; рекомендацію органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо обґрунтованості або необґрунтованості позапланової перевірки, а також необхідності її проведення на підставі звернення.
З урахуванням рекомендацій, наведених у висновку комісії, видається наказ за підписом керівника або уповноваженого заступника керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю про проведення позапланової перевірки.
45. Аналіз вказаних норм дає підстави дійти висновку, що однією з підстав для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Для розгляду таких звернень, органом державного архітектурно-будівельного контролю утворюється колегіальний орган комісія щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності. Після розгляду звернення за участю заявника та замовника або їх представників, комісія приймає рішення, яке має містити рекомендацію органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо обґрунтованості або необґрунтованості позапланової перевірки, а також необхідності її проведення на підставі звернення. Такі рекомендації мають враховуватись органом державного архітектурно-будівельного контролю при вирішенні питання щодо прийняття наказу про проведення позапланової перевірки.
46. З матеріалів справи вбачається, що звернення заступника міського голови з питань містобудування Зубача Л. Л. не було предметом розгляду на відповідній комісії та щодо цього звернення не отримувався висновок з рекомендацією проведення позапланового заходу всупереч порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
47. Вказане свідчить про порушення відповідачем порядку прийняття рішення про проведення перевірки позивача.
48. Згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі № 810/5236/13-а, від 17.09.2020 у справі №826/10908/18, від 13.10.2020 у справі № 804/2486/16, від 09.09.2021 у справі №826/10153/18 лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
49. Щодо доводів скаржника про те, що оскільки наказ на проведення перевірки чинний (відсутнє судове рішення щодо визнання такого протиправним та скасування), то питання призначення перевірки не підлягають з`ясуванню в межах даної справи, Верховний Суд зазначає, що такий наказ не міг бути скасований в судовому порядку з огляду на наступне.
50. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 сформувала наступні висновки: у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права;
неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки;
підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
51. Велика Палата Верховного Суду у справі № 816/228/17 зазначила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" необхідно тлумачити у ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
52. Згідно висновку Верховного Суду, сформованого у постанові від 27.09.2022 у справі № 320/1510/20, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення"; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення.
53. З метою надання відповіді на питання чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень, яке у спірних правовідносинах оформлено Інспекцією ДАБК у вигляді оскаржуваних припису та постанови і чи спростовуються наявними у матеріалах справи доказами обставини, зафіксовані відповідачем у акті та використані ним при складанні оскаржуваних припису та постанови, апеляційний суд надав оцінку зафіксованим в акті перевірки порушенням та дійшов висновку, що при проектуванні спірного об`єкта позивачем не порушено вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
54. Щодо вказаного Верховний Суд вважає за необхідне зазначити наступне.
55. Так, відповідно до статті 9 Закону № 687-XIV для створення об`єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає:
підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством;
здійснення в необхідних випадках передпроектних робіт, а також заходів з охорони нововиявлених під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єктів містобудування, що відповідно до закону мають антропологічне, археологічне, естетичне, етнографічне, історичне, мистецьке, наукове чи художнє значення;
пошук архітектурного рішення, розроблення, погодження у визначених законом випадках і затвердження проекту;
виконання робочої документації для будівництва, а в разі виконання її або окремих її частин іншим виконавцем - здійснення авторського нагляду за таким виконанням;
будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) та знесення об`єкта архітектури, архітектурно-будівельний контроль, технічний та авторський нагляди під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єкта містобудування;
прийняття спорудженого об`єкта в експлуатацію.
56. Вищенаведені приписи кореспондуються з частиною п`ятою статті 26 Закону №3038-VI, за правилами якої проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
57. Основними складовими вихідних даних у розумінні частини першої статті 29 Закону № 3038-VI є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.