ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 квітня 2023 року
м. Київ
cправа № 922/5002/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька Н. О. - головуючий, Зуєв В. А., Случ О. В.,
розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу особи, яка зверталась з апеляційною скаргою - заступника керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Балаклійської міської ради Харківської області
на ухвалу Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2023 у справі
за позовом Фермерського господарства "П`ять хлібів"
до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Балаклійська міська рада Харківської області,
про визнання права оренди.
1. Історія справи
1.1. У січні 2022 року Фермерське господарство "П`ять хлібів" (далі - ФГ "П`ять хлібів" та/або позивач) звернулося до Господарського суду Харківської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - Держгеокадастр та/або відповідач), в якому просило суд: визнати за ФГ "П`ять хлібів" право оренди земельної ділянки з кадастровим номером 6320280400:02:000:0105 на підставі укладеного між Головним управлінням Держземагентства у Харківській області та ОСОБА_1 договору оренди від 24.03.2014; скасувати рішення державного реєстратора відділу з питань держаної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Балаклійської районної державної адміністрації Харківської області Щербини Н. М. від 11.11.2020 № 55072697; визнати за ФГ "П`ять хлібів" право оренди земельної ділянки з кадастровим номером 6320280400:05:000:0214 на підставі укладеного між Головним управлінням Держземагентства у Харківській області та ОСОБА_1 договору оренди від 24.03.2014; скасувати рішення державного реєстратора відділу з питань держаної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Балаклійської районної державної адміністрації Харківської області Щербини Н. М. від 30.11.2020 № 55427029.
1.2. Рішенням Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 позовні вимоги задоволені в повному обсязі.
1.3. Не погоджуючись із рішенням місцевого господарського суду, заступник керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Держгеокадастру, а також в особі Балаклійської міської ради Харківської області (далі - Міськрада) звернувся до Східного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення місцевим господарським судом норм матеріального та процесуального права, неповне дослідження обставин справи, просив скасувати рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Також заступник керівника Харківської обласної прокуратури просив залучити до участі в справі Міськраду як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.
1.4. Ухвалою апеляційного господарського суду від 06.01.2023, зокрема, відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Держгеокадастру та в інтересах держави в особі Міськради на рішення господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі №922/5002/21; залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міськраду.
1.5. 18.01.2022 від Держгеокадастру до Східного апеляційного господарського суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач просив апеляційну скаргу прокурора задовольнити, скасувати рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
2. Короткий зміст ухвали апеляційної інстанції
2.1. Ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2023 (Гребенюк Н. В. - головуючий, судді Слободін М. М., Шутенко І. А.) апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Держгеокадастру та в інтересах держави в особі Міськради на рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 закрито.
2.3. Ухвала апеляційного господарського суду мотивована тим, що прокурор не підтвердив у даній справі підстав для представництва інтересів держави в особі Держгеокадастру, а також в інтересах держави в особі Міськради, а тому апеляційний господарський суд дійшов висновку про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 2 частини 1 статті 264 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
3.1. Не погоджуючись із ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2023 у справі № 922/5002/21, заступник керівника Харківської обласної прокуратури (далі - Прокурор та/або скаржник) звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу скасувати, а справу направити на новий розгляд до апеляційного господарського суду.
3.2. Скаржник наголошує на порушенні судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 53, 86, 236, пункту 2 частини 1 статті 264 ГПК України.
Посилаючись на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Прокурор, акцентує увагу на тому, що положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не ставлять підстави представництва прокурора у залежність від обставин, які перешкоджають відповідному суб`єкту владних повноважень захищати порушені інтереси держави.
На виконання вимог частин 3, 5 статті 53 ГПК України і частин 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" Прокурор при зверненні з апеляційною скаргою обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Держгеокадастром та Міськрадою, які з часу обізнаності про порушення позивачем земельного законодавства самостійно не вжили заходів, спрямованих на оскарження незаконного рішення місцевого господарського суду, відповідно до якого за відсутності законних підстав та у поза конкурентний спосіб, право оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею 306,4 га набув позивач та долучив до апеляційної скарги повідомлення зазначених органів у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".
На думку скаржника, суд апеляційної інстанції не врахував позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2021 у справі № 912/2385/18, яка пов`язує перебіг розумного строку на вжиття відповідних заходів уповноваженим органом не лише з моментом, як цьому органу стало відомо про порушення, а й коли такому органу повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави. Норма статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не визначає джерел або форми, в яких уповноваженому суб`єкту має стати відомо про відповідне порушення (лист, самостійне виявлення з відкритих джерел, встановлення в ході повноважень тощо). Основне значення має саме факт обізнаності про таке порушення.
З обставин справи та доказів, що їх підтверджують, зібраних під час провадження ще в суді першої інстанції, вбачається, що Держгеокадастр фактично довідався про порушення інтересів держави у спірних правовідносинах не з листа прокурора від 24.10.2022, а принаймні, перебуваючи у статусі відповідача у даній справі, що також підтверджується сформованим у порядку статей 46, 165 ГПК України відзивом на позов із викладенням арґументованих заперечень, які ґрунтуються на юридичній дії постанов Харківського апеляційного суду від 23.09.2020 у справах № 610/1253/17 і № 610/653/18, та обставинах їх виконання у формі винесення державним реєстратором відділу з питань держаної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Балаклійської районної державної адміністрації Харківської області Щербиною Н. М. рішень від 11.11.2020 № 55072697 та від 30.11.2020 № 55427029, оскаржуваних позивачем у цій справі. На думку Прокурора, зазначені обставини переконливо свідчать про те, що вже у грудні 2021 року Держгеокадастру об`єктивно стало відомо про порушення інтересів держави у спірних правовідносинах. Більше того, Прокурор у жовтні 2022 року звертався до відповідача із відповідними листами (запитами), в яких просив надати інформацію про те, які заходи реагування вживалися з приводу виявлених порушень вимог земельного законодавства та чи існують причини, що унеможливлюють здійснення таких заходів. Однак, обмежившись підготовкою відзиву на позов, Держгеокадастр у повній мірі не вжив наданих процесуальним законом повноважень, рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 в апеляційному порядку не оскаржив, незважаючи на те, що зазначеним рішенням суду у встановленому законом порядку не спростовано аргументи відзиву Держгеокадастру на позовну заяву ФГ "П`ять хлібів".
Незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи відповідача про неможливість звернутися до суду з апеляційною скаргою через відсутність коштів на сплату судового збору, сам факт незвернення до суду Держгеокадастру з апеляційною скаргою, яка б відповідала вимогам процесуального законодавства та відповідно надавала змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що такий орган державної виконавчої влади неналежно виконує повноваження щодо повернення спірних земельних ділянок у законний режим їх використання, у зв`язку із чим у Прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з такою апеляційною скаргою, що відповідає нормам національного законодавства, практиці Європейського суду з прав людини та висновкам, викладеним Великою Палатою Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18.
Скаржник також звертає увагу на те, що в частині, яка стосується бездіяльності Міськради, суд апеляційної інстанції не взяв до уваги те, що з урахуванням можливості та обов`язку особи знати про стан своїх майнових прав, Міськрада могла довідатись про стан речових прав щодо спірних земельних ділянок з часу набуття права комунальної власності на них, тобто з 12.11.2021, а про наявність штучного судового спору у даній справі № 922/5002/21 з приводу порушення удаваного права позивача з моменту публікації відомостей про вказану судову справу у загальнодоступних джерелах, зокрема, на офіційному вебпорталі Єдиний державний реєстр судових рішень, тобто з 30.12.2021 (дата оприлюднення ухвали Господарського суду Харківської області від 28.12.2021 у справі № 922/5002/21). Отже, на думку Прокурора, з грудня 2021 року Міськраді повинно було стати відомо про порушення інтересів держави у спірних правовідносинах.
Крім того, Прокурором відповідне інформування Міськради здійснено шляхом надіслання листа від 24.10.2022, у якому викладено обставини порушення інтересів держави та витребувано інформацію про вжиті Міськрадою заходи для захисту порушених інтересів держави.
Підсумовуючи наведене, Прокурор вважає, що Держгеокадастр та Міськрада повинні були дізнатися про стверджуванні Прокурором порушення ще до отримання листів Прокурора від 24.10.2022 № 15/1-7295вих-22 та №15/1-7296вих-22, в яких повідомлялося про порушення інтересів держави, а Прокурором належним чином підтверджено бездіяльність компетентних органів (Держгеокадастру як особи, до якої пред`явлено позов, та Міськради як розпорядника спірних земельних ділянок), які знали про порушення інтересів держави, однак не зверталися до суду із заявою чи апеляційною скаргою: Міськрада - з невідомої причини, а Держгеокадастр - через відсутність коштів для сплати судового збору. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 16.02.2022 у справі № 911/2827/20.
Прокурор також просить суд взяти до уваги, що дана справа становить значний суспільний інтерес, оскільки її предметом є спір про право щодо земельних ділянок, які є частиною земель як основного національного багатства, що перебувають під особливою охороною держави.
3.5. У відзиві на касаційну скаргу Держгеокадастр просить касаційну скаргу задовольнити, посилаючись на те, що фактично неподання апеляційної скарги відповідачем у цій справі зумовлено дійсними істотними перешкодами, які мають місце під час воєнної агресії проти України, зокрема, у зв`язку з активними бойовими діями на території Харківської області, відповідним обмеженням роботи Держгеокадастру та значними обмеженнями щодо фінансування, відсутністю коштів для сплати судового збору. Крім цього, відповідач акцентує увагу на тому, що звернення Прокурора з апеляційною скаргою в інтересах Міськради було обґрунтованим, адже саме Міськрада є розпорядником спірних земельних ділянок.
3.6. Міськрада у відзиві на касаційну скаргу просить її задовольнити, посилаючись, зокрема, на те, що Міськрада отримала повідомлення Прокурора від 24.10.2022 № 15/1-7296 вих-22 25.10.2022, проте протягом розумного строку з дня його отримання самостійно не звернулася до суду з апеляційною скаргою на рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21, оскільки діяльність Міськради була призупинена, адже м. Балаклія та шість старостинських округів Міськради тривалий час перебували в окупації, а вісім старостинських округів у зоні активних бойових дій. З 01.10.2022 діяльність Міськради поновлена, проте значна кількість працівників продовжувала знаходитись поза межами громади та навіть за межами України; на момент отримання повідомлення Міськрада не мала постійного інтернет-зв`язку, транспорту, вживала заходи з відновлення документів, архіву, матеріалів для розгляду судових справ тощо; юридичний відділ Міськради також працював у неповному складі, крім того, всі співробітники Міськради були задіяні у вирішенні організаційних питань щодо подолання наслідків окупації.
У зв`язку з вищевикладеним у відповідь на повідомлення Прокурора Міськрада листом від 23.11.2022 № 04-08/256 повідомила про те, що не має наміру звертатися до суду з апеляційною скаргою.
Міськрада також отримала лист Прокурора від 09.12.2022 № 15/1-356вих-22, а тому вважає, що Прокурором дотримано порядок, передбачений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та підтверджено підстави для представництва прокурором інтересів держави в особі Міськради.
3.7. У відзиві на касаційну скаргу ФГ "П`ять хлібів" просить касаційну скаргу залишити без задоволення, стягнути з Харківської обласної прокуратури судові витрати, понесені у суді касаційної інстанції.
4. Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду
4.1. У зв`язку з перебуванням у відпустці судді Могила С. К. склад судової колегії суду касаційної інстанції змінено, що підтверджується протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.04.2023, який наявний в матеріалах справи.
4.2. Здійснивши розгляд касаційної скарги у письмовому провадженні, дослідивши наведені у ній доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування господарським судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
4.3. Відповідно до положень частин 1, 2 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
4.4. Предметом касаційного перегляду є ухвала суду апеляційної інстанції про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 2 частини 1 статті 264 ГПК України, оскільки апеляційний суд дійшов висновку про те, що Прокурором не підтверджено у даній справі підстав для представництва інтересів держави в особі Держгеокадастру, а також інтересів держави в особі Міськради.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
Згідно з абзацами 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті
Відповідно до абзаців 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Одночасно згідно з положеннями частин 3- 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки: "…Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.