ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 640/24239/21
провадження № К/990/913/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Комунального підприємства Виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київкомунсервіс» до Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства Виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київкомунсервіс» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2022 року, ухваленого у складі головуючого судді Літвінової А. В., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Мєзєнцева Є. І., суддів: Аліменка В. О., Безименної Н. В.
І. Суть спору
1. У серпні 2021 року Комунальне підприємство Виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київкомунсервіс» (далі - КП «Київкомунсервіс») звернулось до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві (далі також - ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві) про визнання протиправним та скасування рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 01 липня 2021 року № 6.
2. В мотивування позову позивач зазначив, що у період з 18 січня 2021 року по 29 січня 2021 року на підставі наказу про проведення планової перевірки від 15 січня 2021 року № 151 та направлення на проведення заходу від 15 січня 2021 року № 143 посадовими особами ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві здійснена планова перевірка діяльності позивача, за результатами проведення якої складено акт від 29 січня 2021 року № 151-20, в якому зафіксовано порушення позивачем вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
Вказує, що на підставі акту планової перевірки контролюючий орган виніс рішення від 01 липня 2021 року № 6 про застосування адміністративно-господарських санкцій.
Стверджує, що рішення відповідача є протиправним з огляду на порушення посадовими особами ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», постанови Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 та Закону України «Про ціни і ціноутворення».
Наголошує, що застосування адміністративно-господарських санкцій у виді штрафу є безпідставним, оскільки сума необґрунтовано одержаної виручки не встановлювалась, а належні допустимі та достовірні докази, на підтвердження розрахунків відповідача відсутні.
Позивач зазначає, що згідно з Порядком формування тарифів на послуги з поводження з побутовими відходами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2006 року № 1010 (далі - Порядок № 1010) тариф формується шляхом обрахунку декількох складових, однією з яких є прямі витрати.
Однак відповідач ототожнив складову тарифу (прямі матеріальні витрати, що становлять 111,89 грн за м3) із тарифом, який обраховується з урахуванням всіх складових за формулами, визначеними пунктами 28 - 33 Порядку № 1010, та встановлюється органом місцевого самоврядування.
Натомість тариф, який використовується позивачем, встановлено розпорядженням Виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) від 18 березня 2019 року та складає для населення 146,88 грн за 1 м3 без ПДВ.
На думку позивача, посадові особи ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві в порушення вимог Порядку № 1010 врахували та застосували середній показник тарифів сторонніх суб`єктів господарювання, який склав за їх підрахунками 109,62 грн за м3 та порівняли його зі складовою тарифу КП «Київкомунсервіс», а саме, прямими матеріальними витратами КП «Київкомунсервіс», які складають 111,89 грн за м3 та дійшли хибного висновку про завищення тарифу.
Вважаючи рішення відповідача про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 01 липня 2021 року № 6 протиправним, КП «Київкомунсервіс» звернулось до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. На підставі «Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2021 рік», наказу від 15 січня 2021 року № 151, направлення на проведення заходу від 15 січня 2021 року № 143, посадовими особами ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві здійснено планову перевірку КП «Київкомунсервіс» на предмет дотримання вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін (з проведенням відеофіксації).
5. Згідно з листами КП «Київкомунсервіс» від 20 січня 2021 року № 244-7-339, від 20 січня 2021 року № 244-7-329, від 21 січня 2021 року № 244-7-382, від 21 січня 2021 року № 244-7-362, від 25 січня 2021 року № 244-7-411, від 25 січня 2021 року № 244-4-412, від 26 січня 2021 року № 244-7-469 та від 26 січня 2021 року № 244-7-470 надано контролюючому органу у відповідь на отриманий 18 січня 2021 року його запит завірені копії запитуваних документів та пояснення по суті запитань.
6. За результатами проведеної планової перевірки відповідачем складено акт від 29 січня 2021 року № 151-10, в якому зафіксовано порушення пункту 34 Порядку № 1010 у редакції 23 лютого 2018 року, та зазначено, що тариф на послугу вивезення побутових відходів сформований в розрахунку у прямих витратах складає 111,89 грн за 1 м3 ТПВ, а по факту при формуванні середньозважений тариф у прямих витратах складає 109,62 грн за 1 м3, тим самим тариф для населення завищено на 2,27 грн без ПДВ та рентабельності 8,15 %, що разом складає 2,946 грн на 1 м3. При плануванні тарифу річний вивіз ТПВ для населення складає 3120900, 54 м3, що підтверджено фактичним об`ємом ТПВ у минулому році. У підсумку тариф завищений на 3120900, 54*2,946 = 9194172,99 грн. на рік, що складає 766181,08 грн. на місяць. Даний тариф вступив у дію 01 квітня 2019 року, а останній повний місяць його застосування на момент проведення перевірки грудень 2020 року, тобто був застосований 21 місяць - сума необґрунтованого нарахування мешканцям становить 766181, 08*21 = 16089802,68 гривень.
7. Таким чином перевіркою встановлено, що в результаті вказаного порушення за період з 01 квітня 2019 року по 31 грудня 2020 року було надлишково нараховано мешканцям за послугу суму 16089802,68 гривень.
8. Позивачем подано до Державної регуляторної служби України скарги від 29 січня 2021 року № 244-7-607 та від 01 лютого 2021 року № 244-7-630 на дії посадових осіб ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві, внаслідок чого листом від 09 березня 2021 року № 1014/0/20-21 Державна регуляторна служба України повідомила позивача, що у ІІ кварталі 2021 року ними буде проведено позапланову перевірку додержання ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності КП «Київкомунсервіс».
9. Разом з цим позивачем подано до ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві зауваження та заперечення від 04 лютого 2021 року № 244-7-699 до акту від 29 січня 2021 року № 151-10, складеного за результатами проведення планової перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
10. Розглянувши 01 липня 2021 року матеріали планової перевірки КП «Київкомунсервіс», заступник начальника ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві Летучий В. М. констатував, що проведеною плановою перевіркою встановлено порушення вимог чинного законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, а саме, порушення пункту 34 Порядку № 1010, в редакції 23 січня 2018 року, що зафіксовано в акті перевірки від 29 січня 2021 року № 151-10, за що передбачена відповідальність згідно з пунктом 1 частини першої статті 20 Закону України «Про ціни і ціноутворення».
11. Таким чином за результатами розгляду матеріалів справи, керуючись пунктом 6 частини першої статті 18 та пунктом 1 частини першої статті 20 Закону України «Про ціни і ціноутворення», відповідачем ухвалено рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 01 липня 2021 року № 6, яким до КП «Київкомунсервіс» застосовано адміністративно-господарські санкції у виді штрафу у сумі 4322010,62 гривень.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року, в задоволенні позову відмовлено.
13. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з правомірності застосування до позивача адміністративно-господарських санкцій на підставі пункту 1 частини першої статті 20 Закону України «Про ціни і ціноутворення», внаслідок формування позивачем економічно необґрунтованої складової тарифу (прямих витрат), що має наслідком формування економічно необґрунтованого тарифу в цілому.
14. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
15. Представник КП «Київкомунсервіс» - адвокат Гудзенко Максим Олександрович подав касаційну скаргу з підстав, передбачених пунктами 1, 3, 4 частини четвертої статті 328, пунктами 3, 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Так, автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні не врахував висновків щодо застосування частини третьої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 877-V), викладеного у постанові Верховного Суду від 22 жовтня 2021 року у справі № 280/5545/19 у подібних правовідносинах.
Крім того, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування положення абзаців 1 та 6 частини третьої, частини п`ятої статті 7 у поєднанні з нормами абзаців 1, 6, 8, 9 та 12 частини шостої статті 7 Закону № 877-V у подібних правовідносинах щодо можливості участі у здійсненні заходів державного нагляду виключно осіб, які є посадовцями органу державного нагляду уповноваженого на здійснення таких заходів та щодо питання застосування абзацу 11 частини третьої статі 7 Закону № 877-V у поєднанні із нормами абзацу 3 частини четвертої статті 4 Закону № 877-V та статті 259 Господарського кодексу України у подібних правовідносинах щодо змісту реквізиту направлення на проведення перевірки «предмет здійснення заходу».
Разом з цим автор скарги зауважує на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, оскільки суд першої інстанції необґрунтовано відхилив клопотання з процесуальних питань від 17 грудня 2021 року, подане позивачем та яке стосується встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, а також суди встановили фактичні обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
16. Верховний Суд ухвалою від 23 січня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою представника КП «Київкомунсервіс» - адвоката Гудзенка М. О. на рішення ішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року, з підстав, передбачених пунктами 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Представник ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон № 877-V.
22. Визначення державного нагляду (контролю) міститься у статті 1 Закону № 877-V та означає діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
23. За змістом частини першої статті 5 Закону № 877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок. Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.
24. Положеннями частини четвертої статті 4 Закону № 877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
25. Приписами частини третьої статті 7 Закону № 877-V обумовлено, що у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
26. Відповідно до частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
27. Згідно із частиною шостою статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
28. В силу положень статті 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону.
29. Статтею 11 Закону № 877-V передбачено обов`язки суб`єкта господарювання.
Так, суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний:
допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом;
виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства;
надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону;
одержувати примірник акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу.
30. Законом, який визначає основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення є Закон України «Про ціни і ціноутворення» від 21 червня 2012 року № 5007-VI, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 5007-VI).
31. Згідно зі статтею 16 Закону № 5007-VI органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (далі - уповноважені органи) є:
центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами;
інші органи, визначені законом.
Повноваження та порядок діяльності уповноважених органів, права та обов`язки їх посадових осіб, які здійснюють державний контроль (нагляд) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та державне спостереження у сфері ціноутворення, визначаються цим Законом, Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та іншими законами.
32. Частиною першою статті 18 Закону № 5007-VI обумовлено, що уповноважені органи мають право: