ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 826/2429/18
адміністративне провадження № К/9901/12216/19, К/9901/11773/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційні скарги Київської міської державної адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю "Київ Маркет Солюшн"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.08.2018 (суддя Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 (колегія у складі суддів Бєлової Л.В., Аліменка В.О., Кучми А.Ю.)
у справі №826/2429/18
за позовом ОСОБА_1
до Київської міської державної адміністрації
третя особа Комунальне підприємство "Київпастранс", Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Київська міська рада, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунальне підприємство виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), "Київське інвестиційне агентство", Департамент міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Товариство з обмеженою відповідальністю "Київ Маркет Солюшн"
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Київської міської державної адміністрації, треті особи: Київська міська рада, Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунальне підприємство "КИЇВПАСТРАНС", Комунальне підприємство виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київське інвестиційне агентство", Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження КМДА від 14.07.2016 №541 "Про проведення інвестиційних конкурсів із залучення інвесторів до реалізації проекту "Комплекс заходів з благоустрою та облаштування зупинок громадського транспорту в місті Києві".
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 20.08.2018 позов задоволено частково. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 апеляційну скаргу повернуто особі, яка її подала.
3. Постановою Верховного Суду від 23.01.2019 касаційну скаргу Київської міської державної адміністрації було задоволено, скасовано ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2018 і повернуто йому на новий розгляд.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 залишено без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.08.2018.
5. 25.04.2019 та 02.05.2019 до Верховного Суду надійшли касаційні скарги Київської міської державної адміністрації, ТОВ "Київ Маркет Солюшн" на зазначені судові рішення. Відповідач просив скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову, а третя особа просила закрити провадження у справі з огляду на порушення правил юрисдикції.
6. Ухвалами Верховного Суду від 16.05.2019 та від 23.05.2019 відкрито касаційні провадження.
7. Відповідач клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з розпорядженням від 14.07.2016 №541 "Про проведення інвестиційних конкурсів із залучення інвесторів до реалізації проекту "Комплекс заходів з благоустрою та облаштування зупинок громадського транспорту в місті Києві" відповідно до Положення про порядок проведення інвестиційних конкурсів для будівництва, реконструкції, реставрації тощо об`єктів житлового та нежитлового призначення, незавершеного будівництва, інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 24.05.2007 №528/1189, та рішення постійно діючої конкурсної комісії по залученню інвесторів до фінансування будівництва, реконструкції, реставрації тощо об`єктів житлового та нежитлового призначення, незавершеного будівництва, інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва, утвореної розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 22.10.2007 №1403 (протокол від 25.05.2016 №84/2016), з метою підвищення ефективності залучення інвесторів КМДА вирішила:
"1. Затвердити перелік об`єктів, які потребують залучення інвестицій, що додається.
2. Визначити комунальне підприємство "Київпастранс" замовником реалізації проекту "Комплекс заходів з благоустрою та облаштування зупинок громадського транспорту в місті Києві".
3. Визначити комунальне підприємство виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київське інвестиційне агентство" замовником підготовчих (передінвестиційних) робіт для проведення інвестиційних конкурсів.
4. Комунальному підприємству виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київське інвестиційне агентство":
4.1. Розробити орієнтовні техніко-економічні показники, можливі передпроектні пропозиції по об`єкту інвестування.
4.2. Погодити в установленому порядку орієнтовні техніко-економічні показники, можливі передпроектні пропозиції з Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та комунальним підприємством "Київпастранс".
4.3. Надати орієнтовні техніко-економічні показники, можливі передпроектні пропозиції та пропозиції до умов конкурсу до Департаменту економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) в установленому порядку для підготовки умов конкурсу.
5. Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та комунальному підприємству "Київпастранс" за запитами комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київське інвестиційне агентство" надавати потрібні висновки,
погодження та матеріали для підготовки орієнтовних техніко-економічних показників щодо реалізації інвестиційного проекту в установленому законодавством порядку.
6. Постійно діючій конкурсній комісії по залученню інвесторів до фінансування будівництва, реконструкції, реставрації тощо об`єктів житлового та нежитлового призначення, незавершеного будівництва, інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва в установленому порядку провести інвестиційні конкурси із залучення інвесторів.
7. Визнати такими, що втратили чинність, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації):
- від 18 червня 2012 року №1025 "Про проведення інвестиційних конкурсів із залучення інвесторів по встановленню сучасних зупинкових комплексів та павільйонів очікування на зупинках громадського транспорту";
- від 26 грудня 2014 року №1542 "Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 18 червня 2012 року №1025 "Про проведення інвестиційних конкурсів із залучення інвесторів по встановленню сучасних зупинкових комплексів та павільйонів очікування на зупинках громадського транспорту".
8. Контроль за виконанням цього розпорядження покласти на заступників голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов`язків".
9. Вважаючи, що зазначеним розпорядженням відповідача порушуються його права та інтереси, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. Позивач вважає, що оскаржуване розпорядження є незаконним та протиправним, а оприлюднені умови конкурсу із залучення інвесторів до реалізації проекту "Комплекс заходів з благоустрою та облаштування зупинок громадського транспорту в місті Києві" порушують права позивача. Зокрема:
- організатор конкурсу не сформував перелік об`єктів за встановленою формою та не подав його на розгляд комісії;
- робоча група не розглянула запропоновані переліки об`єктів та сформувала перелік інвестиційно привабливих об`єктів;
- підготовка до проведення інвестиційного конкурсу проводилася без дотримання принципів рівності всіх перед законом, прозорості, розсудливості, без належного публічного обговорення та без врахування інтересів чинних інвесторів;
- відповідачем порушено норми Закону України "Про інвестиційну діяльність", тому що серед об`єктів, які потребують залучення інвестицій, є вже проінвестовані ФОП ОСОБА_1 об`єкти;
- оскаржуваним розпорядженням вирішено питання, яке не належить до компетенції відповідача, оскільки стосується питання про право комунальної власності (зупинки громадського транспорту, які перебувають на балансі КП "Київпастранс");
- оскаржуване розпорядження порушує право власності позивача на торгові павільйони на зупинках згідно з інвестиційним договором №206 фінансування, спорудження та утримання малих архітектурних форм (зупинкових комплексів) та павільйонів очікування на зупинках громадського транспорту від 01.08.2007, укладеним з КП "Київпастранс".
11. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що оскаржуване розпорядження прийнято в межах наданих повноважень та не порушує прав позивача, а також вказав, що інвестиційний договір закінчився 01.08.2010 та не продовжувався.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розпорядження КМДА від 14.07.2016 №541 "Про проведення інвестиційних конкурсів із залучення інвесторів до реалізації проекту "Комплекс заходів з благоустрою та облаштування зупинок громадського транспорту в місті Києві" в частині затвердження переліку об`єктів, які потребують залучення інвестицій ряду об`єктів, суперечить нормам Закону України "Про інвестиційну діяльність" та не відповідає вимогам Положення, а тому в цій частині є протиправним та підлягає скасуванню.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. У касаційній скарзі відповідач покликається на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на таке:
А) судами попередніх інстанцій не було враховано пропуску строку звернення до суду, який слід рахувати з моменту опублікування оскаржуваного розпорядження в газеті "Хрещатик" №77 від 22.07.2016;
Б) Рішення комісії від 13.12.2017 №102/2017, яким були затверджені умови інвестиційного конкурсу, оформлене протоколом, є окремим ненормативним актом органу місцевого самоврядування і не є додатком до розпорядження. Тому суди попередніх інстанцій скасували норму, яка не є частиною розпорядження. Крім того, рішення вичерпало свою дію шляхом укладення інвестиційних договорів;
В) право власності позивача не було порушено, адже інвестиційний договір від 01.08.2017 №206 є нікчемним.
14. У касаційній скарзі третя особа покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанції правил юрисдикції; зазначає, що у справі є спір про право власності, а тому справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
15. У відзиві позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій ухвалили правомірні рішення. Спростовуючи доводи касаційних скарг, позивач вважає, що:
А) шестимісячний строк звернення до суду не пропустив, адже дізнався про перелік об`єктів, які потребують інвестицій, 22.12.2017 в газеті "Хрещатик" №77;
Б) відповідач не надав доказів припинення інвестиційного договору з позивачем;
В) інвестиційний договір від 01.08.2017 №206 не є нікчемним, не визнаний судом недійсним, а тому оскаржуваним розпорядження порушено право позивача;
Г) оскаржуване рішення є управлінським, впливає на особисті права позивача як громадянина та інвестора.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
17. До компетенції адміністративних судів, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, належали публічно-правові спори, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
18. Наведене узгоджується і з положеннями ст. 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
19. Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.