ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 квітня 2023 року
м. Київ
справа №280/3661/20
адміністративні провадження №№ К9901/22255/21, К/9901/23360/21, К/9901/23460/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів - Калашнікової О.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Баранник Н.П., суддів: Малиш Н.І., Щербака А.А.) та за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Запорізької обласної прокуратури на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року (прийняте у складі головуючого судді - Сіпаки А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Баранник Н.П., суддів: Малиш Н.І., Щербака А.А.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), Запорізької обласної прокуратури (відповідач-2), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020 року №293 про неуспішне проходження прокурором відділу з підтримання публічного обвинувачення в суді прокуратури Запорізької області ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Запорізької області №739к від 29.04.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу з підтримання публічного обвинувачення в суді прокуратури Запорізької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у перший робочий день після закінчення відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку або до фактичного виходу працівника;
1.3. зобов`язати Запорізьку обласну прокуратуру перевести ОСОБА_1 на посаду прокурора у Запорізькій обласній прокуратурі, рівнозначну її посаді прокурора відділу з підтримання публічного обвинувачення в суді прокуратури Запорізької області.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що відповідачами порушено Порядок проходження прокурорами атестації в частині проведення двох її етапів в один день, а також без встановлення і урахування обставин зазначених нею, які є підставою для призначення їй повторного проходження етапу атестації. Рішення кадрової комісії належним чином не мотивоване. Вказує на відсутність факту ліквідації чи реорганізації прокуратури Дніпропетровської області під час її звільнення та відсутності підстав для звільнення на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 працювала на посаді прокурора відділу з підтримання публічного обвинувачення в суді прокуратури Запорізької області.
3.1. 19 вересня 2019 року Верховною Радою України прийнято Закон України № 113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ), яким передбачено створення у системі органів прокуратури Офісу Генерального прокурора, офісів обласних прокуратур.
3.2. На виконання викладених вимог Закону, наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
3.3. Позивачем 08 жовтня 2019 року на підставі пункту 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", подано Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
3.4. ОСОБА_1 03 березня 2020 року успішно склала перший іспит на виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку з чим була допущена до здачі того ж дня другого іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
3.5. 05 березня 2020 року позивач подала голові кадрової комісії заяву, в якій просила надати можливість повторно скласти іспит.
3.6. Наказом прокуратури Запорізької області від 29.04.2020 року за №739к відповідно до статті 11 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора відділу з підтримання публічного обвинувачення в суді прокуратури Запорізької області та з органів прокуратури Запорізької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у перший робочий день після закінчення відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку або до фактичного виходу працівника.
3.7. Вважаючи протиправними рішення кадрової комісії №2 (Другої кадрової комісії) про неуспішне проходження атестації від 09.04.2020 року №293 та наказ прокурора Запорізької області № 739к від 29.04.2020 року, позивач звернулася з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року позов задоволено.
4.1. Визнано протиправним та скасовано Рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020 року №293 про неуспішне проходження ОСОБА_1, прокурором відділу з підтримання публічного обвинувачення в суді прокуратури Запорізької області, атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
4.2. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Запорізької області №739к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу з підтримання публічного обвинувачення в суді прокуратури Запорізької області та органів прокуратури Запорізької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у перший робочий день після закінчення відпустки для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку або до фактичного виходу працівника.
4.3. Зобов`язано Запорізьку обласну прокуратуру перевести ОСОБА_1 на посаду прокурора у Запорізькій обласній прокуратурі, рівнозначній її посаді прокурора відділу з підтримання публічного обвинувачення в суді прокуратури Запорізької області.
4.4. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення кадрової комісії щодо позивача критеріям обґрунтованості та безсторонності не відповідає, оскільки кадровою комісією не було надано оцінку всім обставинам, що передують прийняттю рішення. Крім того, станом на час прийняття оскарженого наказу про звільнення позивача з роботи ні реорганізація, ні ліквідація Прокуратури Запорізької області не відбулися, не доведено відповідачами і фактів скорочення кількості прокурорів. З огляду на протиправність наказу про звільнення, наявні правові підстави для зобов`язання відповідача-2 перевести ОСОБА_1 на посаду прокурора у Запорізькій обласній прокуратурі, рівнозначну посаді, яку вона займала.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2021 року скасовано рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування Рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020 року №293 та зобов`язання Запорізьку обласну прокуратуру перевести ОСОБА_1 на посаду прокурора у Запорізькій обласній прокуратурі, рівнозначній її посаді прокурора відділу з підтримання публічного обвинувачення в суді прокуратури Запорізької області. В цій частині у задоволенні позовних вимог відмовлено.
5.1. В решті рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020 року залишено без змін.
5.2. Скасовуючи у вказаній частині рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що оскаржуване рішення кадрової комісії містить посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії, підстави та обґрунтування його прийняття - набрання позивачем за результатами складення іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички меншої кількості балів, ніж прохідний бал для успішного складення іспиту.
5.2. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що покладення судом першої інстанції на відповідача-2 обов`язку перевести позивача на посаду прокурора у Запорізькій обласній прокуратурі, рівнозначну її посаді, за наявності у відповідача права прийняти рішення щодо цього з певною свободою розсуду, передбаченою пунктом 18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, є втручанням у дискреційні повноваження Запорізької обласної прокуратури.
5.3. В частині оскарження наказу про звільнення позивача з посади, суд апеляційної інстанції погодився з судом першої інстанції про наявність підстав для його скасування з тих підстав, що станом на час прийняття оскарженого наказу (29 квітня 2020 року) ні реорганізація, ні ліквідація Прокуратури Запорізької області, де працювала позивач, не відбувалася. Відповідачами не підтверджено відповідними доказами та не доведено і факту скорочення кількості прокурорів.
IV. Касаційне оскарження
6. Позивач, не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції в частині, якою скасовано рішення суду першої інстанції та відмовлено в задоволенні позову, подала до Верховного Суду касаційну скаргу.
6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду у спірній частині постанови суду апеляційної інстанції щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме пункту 7 (щодо проведення атестації прокурорів в порядку, визначеному Законом №113-ІХ), пункту 9 (щодо відповідності Порядку № 221 вимогам Закону №113-ІХ), пункту 12 (щодо можливості розширеного тлумачення предмету атестації прокурорів), пункту 13 (щодо відповідності Закону №113-ІХ другого етапу атестації, передбаченого Порядком № 221) пункту 16 (щодо обсягу та достатності обґрунтування та вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації), пункту 17 (щодо можливості та підстав для повторного проходження прокурором певного етапу атестації), пункту 18 (щодо способу захисту права прокурора у випадку визнання протиправним та скасування рішення кадрової комісії про неус пішне проходження ним атестації) розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, частини 3 пункту 12 (щодо обсягу вмотивованості рішення кадрової комісії про неу спішне проходження атестації прокурором та необхідності зазначення обставин, що вплинули на його прийняття) Порядку № 233.
6.2. У зв`язку із наведеним ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог та залишити в силі рішення суду першої інстанції в цій частині.
7. У відзивах на касаційну скаргу позивача, відповідачі посилаючись на її необґрунтованість, просять залишити вказану касаційну скаргу без задоволення.
8. Офіс Генерального прокурора та Запорізька обласна прокуратура не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, подали до Верховного Суду касаційні скарги.
8.1. Офіс Генерального прокурора, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що судом апеляційної інстанції при винесенні рішення у цій справі не врахований відповідний висновок в постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а, де в пункті 57 вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
8.2. Також, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, Офіс Генерального прокурора зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування п. 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до регіональних прокуратур лише у разі успішного проходження атестації, п. 9 на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, п. 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, п. 17 щодо повноважень кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування пп. 2 п. 19 Закону № 113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
8.3. Запорізька обласна прокуратура, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування п. 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ у подібних правовідносинах, а саме: звільнення з посади прокурора за настанням однієї з подій визначених п. 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру".
8.4. У зв`язку із наведеним Запорізька обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора просять скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанцій в частині задоволення позовних вимог та прийняти в цій частині нову постанову про відмову в задоволенні позову.
9. У відзиві на касаційні скарги відповідачів, позивач посилаючись на їх необґрунтованість, просить залишити вказані касаційні скарги без задоволення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
11. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
12. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
14. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
15. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
16. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
17. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
18. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
19. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
20. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
21. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
22. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
23. Згідно з пунктом 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
24. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
25. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
26. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
27. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
28. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
29. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
VI. Позиція Верховного Суду
30. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
31. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
33. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
34. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
36. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
37. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
38. Законом України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.