ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 160/2282/19
адміністративне провадження № К/9901/1560/20 К/9901/1903/20, К/9901/1921/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційні скарги Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, Комунального підприємства "Дніпроводоканал", Товариства з обмеженою відповідальністю "Гінза"
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 (головуючий суддя Сліпець Н.Є.),
додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.10.2019 (головуючий суддя Сліпець Н.Є.),
постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 (колегія у складі суддів Мельника В.В., Чепурнова Д.В., Сафронової С.В.)
у справі №160/2282/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гінза"
до виконавчого комітету Дніпровської міської ради,
третя особа - Комунальне підприємство "Дніпроводоканал" Дніпровської міської ради,
про визнання незаконною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, визнання незаконними та нечинними пунктів правил.
І. РУХ СПРАВИ
1. 12.03.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю "ГІНЗА" (далі - позивач, ТОВ "Гінза" звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство "Дніпроводоканал" Дніпровської міської ради (далі - КП "Дніпроводоканал"), в якому просило суд:
- визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо неприведення рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність до Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" у зв`язку з прийняттям розпорядження Кабінету Міністрів від 10.03.2017 №166-р та у зв`язку з прийняттям Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказу від 01.12.2018 №316;
- зобов`язати відповідача привести рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" та іншим чинним законодавством протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі;
- визнати незаконними та нечинними пункти Правил приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, які затверджені рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129:
п. 2.4.1. в частині щодо посилань на Правила № 37,
п. 3.3. у повному обсязі,
п. 5.1. в частині щодо посилань на Правила №37,
п. 6.5. в частині щодо подання Водоканалу для укладання Договору паспорту водокористувача (підприємства) та субабонентів (у разі їх наявності),
п. 6.6. у повному обсязі,
розділ 8. у повному обсязі,
Додаток № 1 у повному обсязі.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 позов задоволено частково та вирішено:
- зобов`язати виконавчий комітет Дніпровської міської ради привести рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі;
- стягнути на користь ТОВ "ГІНЗА" за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Дніпровської міської ради судові витрати у вигляді судового збору у розмірі 1921 грн;
- у задоволенні інших позовних вимог відмовити;
- відмовити КП "Дніпроводоканал" у стягненні витрат на професійну правничу допомогу з ТОВ "ГІНЗА".
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 рішення суду першої інстанції змінено, викладено резолютивну частину рішення у такій редакції:
"Адміністративний позов ТОВ "ГІНЗА" до виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, КП "Дніпроводоканал", про визнання незаконною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, визнання незаконними та нечинними пунктів правил - задовольнити частково.
Зобов`язати виконавчий комітет Дніпровської міської ради привести рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129, яким затверджені Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі.
Позовну вимогу ТОВ "ГІНЗА" про визнання незаконними та нечинними пунктів Правил приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра, які затверджені рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 № 129: п. 2.4.1. в частині щодо посилань на Правила № 37, п. 3.3. у повному обсязі, п. 5.1. в частині щодо посилань на Правила №37, п. 6.5. в частині щодо подання Водоканалу для укладання Договору паспорту водокористувача (підприємства) та субабонентів (у разі їх наявності), п. 6.6. у повному обсязі, розділ 8. у повному обсязі, Додаток № 1 у повному обсязі залишити без розгляду.
Стягнути на користь ТОВ "ГІНЗА" за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Дніпровської міської ради судові витрати у вигляді судового збору у розмірі 1921 грн.
В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Відмовити КП "Дніпроводоканал" у стягненні витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 10 000 грн. з ТОВ "ГІНЗА".
В решті рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року по справі №160/2282/19 - залишити без змін".
4. 01.10.2019 ТОВ "ГІНЗА" подало до суду першої інстанції заяву про ухвалення додаткового судового рішення, в якій просило стягнути на користь позивача судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 76000 грн.
5. Додатковим рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.10.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019, заяву задоволено частково:
- стягнуто з виконавчого комітету Дніпровської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь ТОВ "ГІНЗА" судові витрати на професійну правничу допомогу пропорційно задоволеної частини позовних вимог у розмірі 25333,33 грн.
6. 11.01.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.10.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019 щодо стягнення витрат на професійну правничу допомогу.
7. 15.01.2020 до Верховного Суду надійшли касаційні скарги ТОВ "ГІНЗА" та КП "Дніпроводоканал" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.12.2019.
8. Ухвалами Верховного Суду від 22.01.2020 відкрито касаційні провадження, які згодом були об`єднані в одне.
9. Третя особа клопотала про розгляд справи за її участі, однак Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.
10. Також КП "Дніпроводоканал" двічі клопотало про зупинення виконання оскаржуваних рішень, однак своїми ухвалами від 22.01.2020 та від 17.03.2020 Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19.02.2002 наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України №37 затверджено Інструкцію про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів та Правила приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України (далі - Інструкція №37).
12. З урахуванням вказаної Інструкції №37, Рішенням виконавчого комітету міської ради від 19.02.2015 №129 затверджено Правила приймання та скиду (водовідведення) стічних вод підприємств у систему каналізації м. Дніпропетровська (далі - Правила №129), якими врегульовано взаємні права та обов`язки КП "Дніпроводоканал" та суб`єктів господарювання, загальні вимоги до складу і властивостей їх стічних вод, порядок нарахування плати за скид понаднормативних забруднень у міську каналізацію, порядок контролю за виконанням цих Правил, відповідальність та засоби впливу за їх порушення.
13. 28.09.2015 на підставі Правил №129 ТОВ "ГІНЗА" уклало з КП "Дніпроводоканал" договір про надання послуг з централізованого питного водопостачання та водовідведення зі строком дії до 28.09.2018.
14. Розпорядженням Кабінету Міністрів України "Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів влади" за № 166-р від 10.03.2017 скасовано наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики №37 від 19.02.2002, на підставі якого було прийнято Рішення виконавчого комітету міської ради від 19.02.2015 №129.
15. Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2017 №316 затверджено нові Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення та Порядку визначення розміру плати, що справляється за понаднормативні скиди стічних вод до систем централізованого водовідведення (далі - Правила №316).
16. 06.08.2018 КП "Дніпроводоканал" звернулося до ТОВ "ГІНЗА" з листом №7975/2614 з пропозицією переукласти договір на новий термін, для чого ТОВ "ГІНЗА" необхідно звернутись до договірного відділу та надати на узгодження в КП "Дніпроводоканал" паспорт водокористувача.
17. Листом від 04.09.2018 №38 ТОВ "ГІНЗА" направило КП "Дніпроводоканал" на підписання договір та додаткові угоди.
18. Також листом від 20.09.2018 №40 ТОВ "ГІНЗА" повідомило КП "Дніпроводоканал", що Правила приймання стічних вод підприємств у комунальні й відомчі, системи каналізації населених пунктів України", затверджені наказом Держбуду України від 19.02.2002 № 37 (далі - Правила № 37) скасовані розпорядженням КМУ № 166-р від 10.03.2017, яке набрало чинності 21.05.2017. Відповідно, зазначені Правила №37 втратили чинність. Чинними Правилами №129 не передбачено обов`язку товариства при переукладенні договору про надання послуг з централізованого питного водопостачання та водовідведення складання та надання для узгодження КП "Дніпроводоканал" паспорту водокористувача. Таким чином, вимоги щодо надання паспорту водокористувача не ґрунтуються на законодавстві. У зв`язку з цим, ТОВ "ГІНЗА" повідомило про незаконність вимог водоканалу щодо подання на узгодження паспорта водокористувача.
19. Листом №10382/2614 від 24.09.2018 КП "Дніпроводоканал" повідомило, що для переукладання договору ТОВ "ГІНЗА" необхідно надати на узгодження паспорт водокористувача та копію документа щодо погашення заборгованості.
20. Згодом листом від 01.10.2018 №10687/2614 КП "Дніпроводоканал" повідомив ТОВ "ГІНЗА", що згідно з п. 2.4.2 Правил №129 підприємства зобов`язані виконувати у повному обсязі вимоги зазначених Правил №129, п.6.5. яких передбачено, що підприємства для укладення договору подають у водоканал паспорт водокористувача.
21. Вважаючи протиправною бездіяльність Відповідача щодо неприведення Рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129 у відповідність до Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" та Правил №316, а також вважаючи нечинними окремі пунктів вказаного Рішення через недотримання процедури ухвалення, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
22. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що між позивачем та водоканалом виникла спірна ситуація із-за протиправної бездіяльності виконавчого комітету Дніпровської міської ради, який своєчасно не привів до вимог законодавства своє рішення від 19.02.2015 року № 129 "Про затвердження Правил приймання та скиду (водовідведення) стічних вод підприємств у систему каналізації м. Дніпропетровська" після внесення змін до законодавства України.
23. Позивач вважає, що Правила № 316, на відміну від Правил №129, не передбачають обов`язкового надання на узгодження в КП "Дніпроводоканал" паспорту водокористувача для укладення договору водопостачання та водовідведення.
24. Крім того, наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2018 №316, яким затверджені "Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення", є обов`язковим для виконання виконавчим комітетом Дніпровської міської ради.
25. Правила №37, на підставі яких було розроблено та затверджено рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129 "Правила приймання та скиду стічних вод підприємства у систему каналізації м. Дніпра", втратили силу, а з 02.02.2018 в Україні набрали чинності нові "Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення", затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2018 №316. Проте, до місцевих Правил №129 зміни виконавчим комітетом Дніпровської міської ради не внесено, хоча з моменту набрання чинності наказом №316 минуло більше року.
26. Таким чином, позивач вважає незаконною бездіяльність виконавчого комітету Дніпровської міської ради щодо неприведення рішення виконкому Дніпропетровської міської ради №129 від 19.02.2015 "Про затвердження Правил приймання та скиду (водовідведення) стічних вод підприємств у систему каналізації м. Дніпропетровська" у відповідність до Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" та у зв`язку з прийняттям розпорядження Кабінету Міністрів від 10.03.2017 № 166-р.
27. 16.07.2019 позивач звернувся із заявою про зміну підстав позову, в якій, поряд з викладеними у позовній заяві підставами, покликався на недотримання органом, який ухвалив регуляторний акт, процедури його ухвалення. Зокрема, відповідачем не надано доказів опублікування повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, що містить стислий виклад змісту проекту, поштову та електронну адресу розробника, інформацію про спосіб оприлюднення проекту, строк, протягом якого приймаються зауваження і пропозиції, а також інформацію спосіб їх надання; аналізу регуляторного впливу з обґрунтуванням необхідності державного регулювання ринкових відносин, аналізу та оцінки ризиків регуляторного акту; оприлюднення проекту регуляторного акту - Правил 129; реєстрації проекту Правил №129 в секретаріаті виконавчого комітету Дніпровської міської ради; погодження Правил №129 з територіальними органами Мінекоресурсів та Міністерства охорони здоров`я України; оприлюднення Правил №129 не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання в друкованих ЗМІ ради, а у разі їх відсутності - у інших визначених радою місцевих друкованих ЗМІ. Позивач вважає, що недотримання процедури ухвалення регуляторного акту свідчить про нечинність оскаржуваних пунктів, якими порушено права позивача.
28. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що скасування наказу Держбуду №37 не є підставою скасування рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради, яким були затверджені Правила прийому стічних вод підприємств і організацій у комунальну систему каналізації м. Дніпра.
Рішенням виконавчого комітету Дніпровської міської ради "Про затвердження планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2019 рік" від 20.11.2018 № 1125 затверджено План діяльності міської ради на 2019 рік з підготовки проектів регуляторних актів - рішень міської ради, до якого, зокрема, внесений проект регуляторного акту - "Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Дніпра" та ведеться робота щодо розробки Аналізу регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акту. Отже, бездіяльності немає.
Відповідач вважає, що прийняття виконкомом Дніпропетровської міської ради рішення про затвердження Правил №129 від 19.02.2015 не є предметом спору у справі, оскільки позовні вимоги полягають у визнанні протиправною бездіяльності виконкому Дніпровської міської ради, яка, на думку позивача, мала місце після скасування Правил №37 та набрання чинності Правилами №316.
На час прийняття рішення №129 від 19.02.2015 вказані нормативно-правові акти були чинними, тому питання процедури його прийняття виходить за межі позовних вимог ТОВ "Гінза" та не підлягає розгляду у справі.
Крім того, ще у 2017 році позивач не погоджувався з пунктами Правил №129, у зв`язку з чим позовну заяву подано з пропуском строку на звернення до суду.
29. Третя особа відзначила, що на час прийняття Правил №129 загальнодержавні Правила прийняття вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених України та Інструкція про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів були чинними, а тому місцеві правила були прийняті у відповідності до вимог законодавства.
Крім того, загальнодержавні Правила № 37 були не єдиним нормативно-правовим актом на підставі та у відповідності до яких приймалися місцеві правила приймання стічних вод. Місцеві правила приймалися у відповідності до положень Водного кодексу України, Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про питну воду та питне водопостачання" та інших нормативно-правових актів.
Отже, місцеві правила приймання стічних вод є самостійним, керівним нормативним документом у сфері приймання стічних вод у міську каналізацію м. Дніпра. Вони не пов`язані з дією Правил прийняття стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України та Інструкцією про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів.
Втрата чинності загальнодержавних правил та інструкції не має наслідком припинення дії місцевих правил приймання стічних вод. Тому Правила №129 є чинними та обов`язковими до виконання.
Крім того, розпорядження Кабінету Міністрів України № 166-р від 10.03.2017, яким скасовано наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 19.02.2002 № 37, не містить припису щодо втрати чинності нормативних документів, які приймалися на підставі та у відповідності з цим наказом.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
30. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що:
- на час прийняття Дніпропетровською міською радою Правил №129 загальнодержавні "Правила прийняття стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України" №37 та Інструкція про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів були чинними, а отже вказані місцеві правила прийняті відповідно до вимог законодавства;
- з позовною заявою, в якій посилається на порушення процедури ухвалення регуляторного акту від 19.02.2015, позивач звернувся лише в березні 2019 року, тому пропустив строк звернення до суду без поважних причин щодо оскарження окремих положень Правил №129;
- триває процедура затвердження проекту регуляторного акту - Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Дніпра, а Дніпровською міською радою здійснюються заходи щодо його затвердження та прийняття, що свідчить про відсутність протиправної бездіяльності Відповідача в межах спірних правовідносин;
- однак рішення виконкому Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 № 129 залишається не приведеним у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення", а також з іншими нормативними актами, у зв`язку з чим суд зобов`язав виконавчий комітет Дніпровської міської ради привести рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 19.02.2015 №129 у відповідність із Законом України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі;
- третьою особою не доведено обґрунтованість витрат на професійну правничу допомогу в заявленому розмірі, оскільки деякі з наданих третьою особою документів не містять посилання на адміністративну справу, в межах якої заявлені витрати до відшкодування, а також належного, повного призначення платежу, які б дозволяли ідентифікувати їх як такі, що сплачені за надання правничої допомоги саме у справі №160/2282/19.