Постанова
Іменем України
14 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 307/3831/20
провадження № 61-12533св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
Коломієць Г. В. (суддя-доповідач), Гулька Б. І., Луспеника Д. Д.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1,
відповідач - Нересницька сільська рада Тячівського району Закарпатської області,
третя особа - Державна інспекція архітектури та містобудування України в особі Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Закарпатській області,
особа, яка подала апеляційну скаргу, - виконуючий обов`язки керівника Тячівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 08 листопада 2022 року, постановлену у складі колегії суддів: Джуги С. Д., Кожух О. А., Мацунича М. В.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської області про визнання права власності на нерухоме майно.
Позовна заява ОСОБА_1 мотивована тим, що згідно з нотаріально посвідченим договором купівлі-продажу від 07 липня 2008 року він є власником житлового будинку з надвірними спорудами по АДРЕСА_1 .
Також йому на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 0,2500 га, кадастровий номер 2124481200:05:002:0239, що розташована по АДРЕСА_1, для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. На вказаній земельній ділянці він зніс старий житловий будинок і на його місці збудував новий будинок садибного типу з вбудованим магазином, загальною площею 554,90 кв. м.
Згідно зі звітом обстеження технічного стану будинку садибного типу з вбудованим магазином та господарськими будівлями, розташованого по АДРЕСА_1, встановлено можливість його надійної та безпечної експлуатації.
Вартість вказаного нерухомого майна складає 774 085,00 грн.
Однак, право власності на зазначене нерухоме майно не встановлено, оскільки будівництво цього нерухомого майна вчинено без отримання у встановленому законом порядку дозволу на право проведення будівельних робіт.
З урахуванням зазначеного, ОСОБА_1 просив визнати за ним право власності на об`єкт нерухомого майна - будинок садибного типу з вбудованим магазином, загальною площею 554,90 кв. м, що розташований по АДРЕСА_1 .
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 09 лютого 2021 року, ухваленим у складі судді Ніточко В. В., позов ОСОБА_1 задоволено.
Визнано за ОСОБА_1 право власності на об`єкт нерухомого майна -будинок садибного типу з вбудованим магазином, загальною площею 554,90 кв. м, що розташований по АДРЕСА_1 .
Не погодившись із вказаним рішенням суду, 28 січня 2022 року виконуючий обов`язки керівника Тячівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської районної державної адміністрації (далі - РДА) оскаржив його в апеляційному порядку.
Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 03 травня 2022 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою виконуючого обов`язки керівника Тячівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА на рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 09 лютого 2021 року.
Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 08 листопада 2022 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою виконуючого обов`язки керівника Тячівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА на рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 09 лютого 2021 року у цій справі закрито.
Закриваючи апеляційне провадження у справі, апеляційний суд виходив з того, що прокурор, подавши апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, не довів наявності в нього права апеляційного оскарження рішення Тячівського районного суду Закарпатської області від 09 лютого 2021 року, так як повноваження здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд на час подання позовної заяви належали Державній архітектурно-будівельній інспекції України, на час подання апеляційної скарги - Державній інспекції містобудування України, а на час розгляду справи апеляційним судом - Державній інспекції архітектури та містобудування України.
Установивши в межах відкритого апеляційного провадження, що Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА не уповноважений здійснювати в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, а також не має повноважень вирішувати питання прийняття об`єктів будівництва в експлуатацію, тобто не є компетентним державним органом та учасником спірних правовідносин, і рішенням Тячівського районного суду Закарпатської області від 27 березня 2020 року не вирішувалися питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, апеляційний суд дійшов висновку про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 362 ЦПК України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводів
У грудні 2022 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалу апеляційного суду, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що ухвала апеляційного суду постановлена з неправильним застосуванням судом норм матеріального права, а саме статті 131-1 Конституції України, статей Закону України "Про прокуратуру", Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про архітектурну діяльність" та порушенням норм процесуального права.
Апеляційний суд у порушення принципу "jura novit curia" ("суд знає закони") дійшов безпідставного переконання, що у прокурора відсутнє право на апеляційне оскарження судового рішення, оскільки суд першої інстанції не вирішував питання про права і обов`язки держави в особі Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА.
Суд апеляційної інстанції не врахував, що звернення прокурора до суду з апеляційною скаргою спрямоване на задоволення порушеного рішенням суду першої інстанції державнозначимого питання дотримання законності у сфері містобудування, землекористування, правомірності набуття права власності на самочинно збудоване нерухоме майно фізичною особою. Неправомірне, всупереч встановленого порядку, набуття права власності на самочинне будівництво завдає шкоди інтересам держави.
Оскаржуючи рішення суду у вказаній справі, прокурор виходить саме з необхідності вирішення проблем суспільного значення та виконання конституційної функції захисту в суді законних інтересів держави у разі їх порушення, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
При цьому, про наявність суспільної проблеми свідчить той факт, що позивачем виконано будівельні роботи без отримання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки, без проектної документації та без зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт, що не гарантує безпечності об`єкта та відвідувачів об`єкту торгівлі.
З метою встановлення наявності підстав для представництва саме прокурором шляхом апеляційного оскарження рішення Тячівського районного суду від 09 лютого 2021 року листом від 20 січня 2022 року № 07.52-104-232 вих.22 поінформовано Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА про незаконність рішення районного суду та необхідність вирішення питання його оскарження в апеляційному порядку.
Натомість, ні станом на день подання апеляційної скарги, ні впродовж судового розгляду скарги жодних процесуальних дій на захист інтересів держави вказаним органом не здійснено, що вказує на неналежність захисту.
Викладене свідчить про бездіяльність Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА і наявність для представництва інтересів держави прокурором шляхом апеляційного оскарження.
Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА є уповноваженим державою органом, що здійснює захист інтересів держави у сфері містобудування та архітектури на території Тячівського району, оскільки здійснює повноваження у сфері містобудівної діяльності. Водночас, цей уповноважений орган не залучений судом до участі у справі, а тому був позбавлений можливості реалізувати свої функції в судовому порядку, а також своєчасно оскаржити рішення суду з метою захисту інтересів держави.
Крім того, суд першої інстанції, з чим погодився й апеляційний суд, не правильно визначив статус як третьої особи у справі - Управління Державної архітектурної будівельної інспекції у Закарпатській області, заміненої в ході апеляційного розгляду на правонаступника - Державну інспекцію архітектури та містобудування України в особі Управління Державної інспекції архітектури та містобудування у Закарпатській області. Зважаючи на предмет спору та в силу своїх повноважень вказаний орган мав бути залучений у даній справі у статусі відповідача, а не третьої особи.
Підставами касаційного оскарження ухвали Закарпатського апеляційного суду від 08 листопада 2022 року заявник зазначає неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме: суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18), від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19) та у постановах Верховного Суду від 26 жовтня 2022 року у справі № 308/5527/21 (провадження № 61-7272св22), від 14 вересня 2022 року у справі № 308/360/20 (провадження № 61-3030св22), від 19 травня 2021 року у справі № 305/1396/19 (провадження № 61-19357св20), від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18, 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц (провадження № 61-1245св21), від 30 червня 2020 року у справі № 727/9974/17 (провадження № 61-40298св18), від 23 листопада 2020 року у справі № 826/3508/17 (провадження № К/9901/31706/19), від 02 червня 2020 року у справі № 910/17792/17, від 30 червня 2021 року у справі № 2-6635/06 (провадження № 61-389св21), від 04 лютого 2021 року у справі № 202/26139/13-ц (провадження № 61-22450св19), від 28 жовтня 2020 року у справі № 761/23904/19 (провадження № 61-9953св20).
У лютому 2023 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду пояснення у справі на підставі статті 43 ЦПК України.
Суд може дозволити учаснику справи подати додаткові пояснення щодо окремого питання, яке виникло при розгляді справи, якщо визнає це за необхідне (частина п`ята статті 174 ЦПК України).
Право на вчинення процесуальної дії втрачається із закінченням строку, встановленого законом або судом. Документи, подані після закінчення процесуальних строків, залишаються без розгляду, крім випадків, передбачених цим кодексом (стаття 126 ЦПК України).
Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав пояснення поза межами строку, не просив дозволу подати письмові пояснення, а суд за межами строку для подання відзиву на касаційну скаргу не визнавав їх подання необхідним. Тому ці пояснення Верховний Суд залишає без розгляду.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Рух касаційної скарги у суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано матеріали цивільної справи із суду першої інстанції.
У січні 2023 року до Верховного Суду надійшли матеріали справи.
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
Частиною другою статті 389 ЦПК України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Встановлено й це вбачається з матеріалів справи, що судове рішення апеляційного суду ухвалене з додержанням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.
Положенням про Сектор містобудування та архітектури Тячівської РДА, затвердженим розпорядженням голови Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської області від 16 січня 2020 року № 19, передбачено, що Сектор є структурним підрозділом Тячівської районної державної адміністрації та є юридичною особою (пункти 1.1, 1.6). Основним завданням Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА є забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території району (пункт 2.1), на виконання якого він забезпечує, серед іншого: здійснення моніторингу щодо реалізації схеми планування території району, стану розроблення, оновлення містобудівної документації на регіональному та місцевому рівнях (пункт 2.2.4); надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пункт 2.2.12); надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки (пункт 2.2.13); надання пропозицій щодо присвоєння органами місцевого самоврядування поштових адрес об`єктам містобудування (пункт 2.2.15); ведення містобудівного кадастру на території району (пункт 2.2.16); ведення реєстру містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (пункт 2.2.17); співпрацю з органами державного архітектурно-будівельного контролю з питань самочинно збудованих об`єктів містобудування (пункт 2.2.20).
При цьому, апеляційним судом встановлено, що розділ ІІІ вищевказаного Положення, яким визначені права Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА, не містить вказівки щодо виконання ним наглядових та контролюючих функцій, а також - права звернення до суду на захист інтересів держави.
Крім того, Положенням не передбачено повноважень Сектору містобудування та архітектури Тячівської РДА щодо забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил забудови населених пунктів, затвердженої містобудівної документації, а також - повноважень погоджувати прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 ЦК України).
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність". До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України.
Абзацами першим, другим частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частини перша, друга статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
До уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури. До утворення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради з питань архітектури уповноваженим органом містобудування та архітектури є структурний підрозділ районної державної адміністрації з питань архітектури, а за його відсутності - структурний підрозділ обласної державної адміністрації з питань архітектури. З метою забезпечення виконання функцій, пов`язаних з організацією замовлення розроблення, оновлення та затвердження містобудівної документації (змін до неї), у складі уповноваженого органу містобудування та архітектури може утворюватися окремий структурний підрозділ. Примірне положення про такий структурний підрозділ затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури. Орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури, структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій підконтрольні і підзвітні відповідним органам виконавчої влади в межах, передбачених законом. Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". З питань делегованих повноважень, передбачених підпунктом "б" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виконавчі органи сільських, селищних, міських рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (стаття 13 Закону України "Про архітектурну діяльність").
Відповідно до Указу Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 09 грудня 2010 року № 1085/2010 було утворено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі - ДАБІ України), на яку покладено функції з реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Повноваження ДАБІ України щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю визначені Положенням про ДАБІ України, затвердженим Указом Президента України від 08 квітня 2011 року № 439/2011, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, Положенням про ДАБІ України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09 червня 2014 року № 294, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698.