ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 140/17235/20
адміністративне провадження № К/9901/34118/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Волинської обласної державної адміністрації до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Волинської обласної державної адміністрації на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 (суддя - Валюх В. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 (колегія суддів у складі: Глушка І. В., Довгої О. І., Запотічного І. І.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У грудні 2020 року Волинська обласна державна адміністрація звернулася до суду з адміністративним позовом до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення від 10.12.2020 № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках".
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що на офіційному веб-сайті Волинської обласної ради 16.06.2020 оприлюднено проект рішення обласної ради сьомого скликання "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках", суб`єктом подання якого на розгляд сесії Волинської обласної ради сьомого скликання був депутат обласної ради ОСОБА_1, та саме цей проект рішення включено до порядку денного обласної ради восьмого скликання 10.12.2020. Подання (пропозицію) про внесення зазначеного проекту рішення обласної ради на розгляд обласної ради ОСОБА_1 було внесено на ім`я голови обласної ради сьомого скликання ОСОБА_2, нове подання з цього питання на розгляд обласної ради восьмого скликання на ім`я голови обласної ради ОСОБА_3 не вносилося.
Позивач, з покликанням на статтю 141 Конституції України, частину першу статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частину другу статті 4 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" указує, що повноваження депутатів обласної ради сьомого скликання закінчилися 25.11.2020, тобто в день першої новообраної сесії обласної ради восьмого скликання після оголошення головою обласної територіальної виборчої комісії результатів місцевих виборів до обласної ради, які відбулися 25.10.2020. Тобто, повноваження депутата обласної ради сьомого скликання ОСОБА_1 та повноваження голови обласної ради сьомого скликання ОСОБА_2 закінчилися 25.11.2020, а нове подання депутатом обласної ради не вносилося. Крім того, відповідно до пункту 28 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень, а пунктом 29 частини першої статті 43 цього Закону - прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. При цьому, питання, зазначене в пункті 28 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" приймається депутатами обласної ради відкритим поіменним голосуванням, а зазначене у пункті 29 частини першої статті 43 цього Закону питання - виключно таємним голосуванням згідно із частиною третьою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". 16.06.2020 на офіційному веб-сайті обласної ради було оприлюднено проект рішення обласної ради сьомого скликання "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках", проте у цьому проекті не було обумовлено питання щодо висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації.
Позивач стверджує, що відповідач не дотримав вимог частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо оприлюднення проектів рішень при розгляді на сесії обласної ради питання про висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації. Крім того, в порушення вимог частини другої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", обговорення звіту голови Волинської обласної державної адміністрації на пленарному засіданні 2-ї позачергової сесії обласної ради 10.12.2020 проведено не було.
Позивач також звертає увагу, що депутати обласної ради на пленарному засіданні ради 10.12.2020 не заслухали звіт голови Волинської обласної державної адміністрації та не мали на руках розданого письмового звіту голови облдержадміністрації. При цьому, 2020 рік ще не закінчився, проект рішення обласної ради "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках" не був розглянутий на засіданні постійної комісії обласної ради з питань бюджету, фінансів та цінової політики, чим порушені вимоги частини четвертої статті 80 Бюджетного кодексу України, тому, на його думку, рішення обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 прийнято з порушенням статей 19, 80, 116 Бюджетного кодексу України. Отже, на думку позивача, обласна рада прийняла рішення від 10.12.2020 № 2/3 з порушенням вимог чинного законодавства, не заслухавши звіт голови Волинської обласної державної адміністрації, не маючи його у письмовій формі, що призвело до грубого порушення прав та законних інтересів Волинської обласної державної адміністрації як місцевого органу виконавчої влади та юридичної особи публічного права, тобто, вказане рішення прийняте без звіту голови Волинської обласної державної адміністрації в незаконний спосіб.
Також позивач указує, що звітний 2020 бюджетний рік ще не закінчився, тому голова Волинської обласної державної адміністрації не мав правової можливості відзвітуватися перед депутатами обласної ради восьмого скликання з питань, зазначених в оприлюдненому 16.06.2020 проекті рішення обласної ради, суб`єктом подання якого на розгляд сесії обласної ради сьомого скликання був депутат обласної ради ОСОБА_1 . Проте саме цей проект рішення обласної ради було включено до порядку денного обласної ради восьмого скликання, яка відбулася 10.12.2020.
Відповідно до частини четвертої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
09.12.2020 питання "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках" було розглянуто на засіданні постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією без голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М. та без наявності письмового звіту. Матеріали звіту зазначеною комісією згідно із частиною сьомою статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з Волинської обласної державної адміністрації не витребовувалися.
Позивач також стверджує, що проект спірного рішення обласної ради з доповненнями (пропозиціями) щодо висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації не було оприлюднено на офіційному веб-сайті обласної ради, як це передбачено статтею 15 Регламенту обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням обласної ради від 10.02.2016 № 2/3 (зі змінами), а ці пропозиції були внесені з голосу у сесійній залі під час розгляду зазначеного питання. Рішення обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 було прийнято з порушенням статей 14, 15 цього Регламенту, частини п`ятнадцятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Крім того, позивач звертає увагу, що в порушення вимог пункту 29 частини першої статті 43, частини третьої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту, після доведення депутатом ОСОБА_1 до відома обласної ради результатів таємного голосування відповідно до протоколу, голова обласної ради повторно поставив на відкрите поіменне голосування питання про висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації, що, на його думку, є грубим порушенням вимог законодавства у частині висловлення недовіри виключно таємним голосуванням.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Розпорядженням голови Волинської обласної ради від 08.12.2020 № 361 "Про скликання позачергової другої сесії обласної ради восьмого скликання" скликано на 10.12.2020 о 12 годині позачергову другу сесію обласної ради, на розгляд якої внесено 4 питання, у тому числі про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках.
09.12.2020 відбулося засідання постійної комісії Волинської обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією та з протоколу від 09.12.2020 № 2 засідання цієї комісії встановлено, що питанням № 3 розглянуто інформацію голови зазначеної постійної комісії про поданий на розгляд обласної ради депутатом ОСОБА_1 проект рішення "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках".
09.12.2020 постійна комісія Волинської обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією ухвалила рекомендації № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках", відповідно до яких вирішила: 1. Інформацію про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках, взяти до відома; 2. Рекомендувати обласній раді на сесії розглянути проект рішення, поданий на розгляд депутатом обласної ради Бондарем В. Н. "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках" та дати оцінку роботи голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка; 3. Визнати роботу голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019-2020 роках незадовільною.
10.12.2020 Волинська обласна рада прийняла рішення № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках" (оприлюднено на офіційному веб-сайті обласної ради 14.12.2020), з якого встановлено, що відповідно до пунктів 28, 29 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", заслухавши звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019-2020 роках, враховуючи рекомендації постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією від 09.12.2020 № 2/5, обласна рада вирішила:
1. Звіт голови обласної державної адміністрації Юрія Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019-2020 роках взяти до відома.
2. Визнати роботу голови обласної державної адміністрації Юрія Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019-2020 роках незадовільною.
Обрати лічильну комісію для проведення таємного голосування у такому складі: ОСОБА_4, ОСОБА_1, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 .
4. Висловити недовіру голові Волинської обласної державної адміністрації Юрію Погуляйку.
5. Затвердити протокол засідання лічильної комісії Волинської обласної ради від 10.12.2020 про результати таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Волинської обласної державної адміністрації Юрію Погуляйку.
6. Голові Волинської обласної ради ОСОБА_11 надіслати це рішення Президенту України та опублікувати у засобах масової інформації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках". У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Суд першої інстанції задовольняючи позов частково виходив з того, що оскаржуване рішення від 10.12.2020 № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках" в частині пунктів 1, 2 прийняте з порушенням пункту 28 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частини шостої статті 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", оскільки фактично ні письмового, ні усного звіту голови Волинської обласної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках на пленарному засіданні позачергової другої сесії Волинської обласної ради восьмого скликання 10.12.2020 заслухано не було, при цьому документ під назвою "Результати роботи на посаді голови обласної державної адміністрації" не можна розглядати саме як письмовий звіт голови обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М. з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках, а звіт голови Волинської обласної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень за 2020 рік не міг бути розглянутий у грудні 2020 року.
Водночас суд першої інстанції дійшов висновку, що пункти 3-6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 не стосуються питань реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а носять індивідуальний характер, тобто зачіпають права та інтереси виключно голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М., який не є позивачем у цій справі, тому позовні вимоги Волинської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках" в частині пунктів 3-6 задоволенню не підлягають. Додатково суд зазначив, що голова Волинської обласної державної адміністрації Погуляйко Ю. М. має право самостійно звернутися до суду з позовом щодо оскарження пунктів 3-6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3.
Окремо суд зазначив, що дану позовну заяву Погуляйко Ю. М. підписав саме як голова Волинської обласної державної адміністрації, проте у тексті позовної заяви Погуляйко Ю. М. як самостійний позивач не вказаний, судовий збір за подання цього позову ним особисто не сплачувався, тому суд виходив з того, що сторонами у даній справі є саме Волинська обласна державна адміністрація (позивач) та Волинська обласна рада (відповідач).
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 скасовано в частині визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках" та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині. В решті рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції приймаючи таке рішення виходив з того, що оскільки позивачем не доведено, що рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 "Про звіт голови обласної державної адміністрації Ю. Погуляйка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019-2020 роках" порушують інтереси Волинської обласної державної адміністрації, а з огляду на характер спірних правовідносин стосуються прав та інтересів виключно голови Волинської обласної державної адміністрації Погуляйка Ю. М., суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги про визнання спірного рішення протиправним та його скасування заявлені неналежною особою, що має наслідком відмову у задоволенні позовних вимог.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Волинська обласна державна адміністрація звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 в частині відмови в задоволенні позову щодо визнання протиправними та скасування пунктів 3-6 (пунктів 3, 4, 5, 6) рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 та скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Так, скаржник зазначає, що судами не ураховано висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 18.04.2018 у справі № 815/445/16, від 24.07.2019 у справі № 384/654/16-а, від 04.08.2021 у справі № 821/1153/18, від 05.12.2019 у справі № 530/780/17, від 06.09.2019 у справі № 810/1126/18, від 04.04.2018 у справі № 237/1837/16-а, від 13.06.2018 у справі № 814/358/16.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 28, 29 частини першої статті 43, частини третьої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у подібних правовідносинах, адже предметом розгляду цієї справи є оскарження в цілому рішення обласної ради, в якому поєднано одночасно заслуховування звіту голови обласної державної адміністрації, визнання роботи незадовільною та висловлення недовіри, щодо яких передбачено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Крім того, скаржник зазначає, що позов Волинської обласної державної адміністрації підписано та подано головою обласної державної адміністрації, як службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище. Проте суди попередніх інстанцій цього не врахували та неправомірно розглянули цю справу у спрощеному позовному провадженні. Вважає, що суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Також вважає, що Волинська обласна державна адміністрація в розумінні правових норм КАС України є належним позивачем у цій справі при оскарженні в цілому рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3, адже прийняттям цього рішення порушено права та законні інтереси обласної державної адміністрації як державного органу та як самостійної юридичної особи публічного права.
Скаржник наголошує, що висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації прямо пов`язане зі здійсненням повноважень Волинською обласною державною адміністрацією як місцевим органом виконавчої влади у відповідному звітному періоді, а не стосується особисто голови обласної державної адміністрації як суб`єкта владних повноважень.
Позиція інших учасників справи
Волинська обласна рада у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення.
Рух касаційної скарги
13.09.20212 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Волинської обласної державної адміністрації на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.09.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 140/17235/20.
Ухвалою Верховного Суду від 01.10.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Волинської обласної державної адміністрації на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин и другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За змістом статті 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їхній захист, визначеним у цій статті шляхом.
Відповідно до частини другої статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Згідно з частиною першою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Статтею 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Пунктом 28 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень.
Згідно з пунктом 29 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
Відповідно до частин першої, четвертої, десятої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Частинами першою, другою, третьою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.
Статтею 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.