ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2023 року
м. Київ
справа №420/8381/20
адміністративне провадження №К/9901/48076/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Української незалежної морської профспілки до Державного агентства меліорації та рибного господарства України (Державного агентства рибного господарства України) про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди, за касаційною скаргою Української незалежної морської спілки на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Цховребової М.Г. від 27.05.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Крусяна А.В., Градовського Ю.М., Яковлєва О.В. від 24.11.2021,
УСТАНОВИВ:
ВСТУП
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2020 року Українська незалежна морська профспілка (далі також УНМП, Профспілка, позивач) звернувся з позовом до Державного агентства меліорації та рибного господарства України (Державного агентства рибного господарства України) (далі також Держрибагентство, ДАРГУ, відповідач), у якому просила:
- визнати протиправними дії з організації роботи української делегації Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі на ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі за Угодою між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства з питань рибальства в Азовському морі від 14.09.1993 (далі також Угода) у частині забезпечення набуття чинності Протоколу ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі (далі також Протокол), зокрема, Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі в Керченській протоці на 2020 рік як додатку VIIІ до цього Протоколу (далі також Порядок), без належних повноважень, всупереч вимогам статті 18, частини першої статті 65 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23.05.1969 та статті 7 вищезазначеної Угоди від 14.09.1993, всупереч вимогам частини третьої статті 2, частини другої статті 19, статті 134 Конституції України та всупереч вимогам частин другої - четвертої статті 9, частини другої статті 17 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" від 15.04.2014 №1207-VII, без урахування частини другої статті 18, частини третьої статті 24 Закону України "Про міжнародні договори України" від 29.06.2004 №1906-IV, підпункту 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 №895;
- зобов`язати припинити та/або не відновляти організацію роботи української делегації Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі за Угодою між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства від 14.09.1993, зокрема щодо забезпечення набуття чинності та реалізації протоколів сесій Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі, без врахування вимог статті 18, частини першої статті 65 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23.05.1969, статті 7 Угоди між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства з питань рибальства в Азовському морі від 14.09.1993, частини третьої статті 2, частини другої статті 19, статті 134 Конституції України, частин другої - четвертої статті 9, частини другої статті 17 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" від 15.04.2014 №1207-VІІ, та в умовах ризиків фактичного визнання відповідачем через такі дії повноважень незаконних органів влади, утворених на тимчасово окупованій території України в Криму державою-агресором щодо громадян України та риболовних суден України;
- визнати протиправною бездіяльність всупереч приписам підпункту 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 №895, яка полягала у невжитті заходів щодо мінімізації негативного впливу від Протоколу XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі та Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020, як додатку до нього, після набуття цими актами чинності, в умовах тимчасової окупації державою-агресором Автономної Республіки Крим, окремих районів Донецької області та морських вод Азовського моря, що прилягають до цих територій України, в умовах протиправної ліквідації державою-агресором на тимчасово окупованих територіях України органів Державного агентства рибного господарства України та утворення на цих територіях незаконних органів, що беруть участь у реалізації Угоди між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства з питань рибальства в Азовському морі від 14.09.1993, у частині не повідомлення вчасно та належним чином у цих умовах прямо зацікавлених осіб, зокрема Українську незалежну морську профспілку та її членів про підписання та зміст чинних Протоколу XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі та Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік, як додатку до нього;
- зобов`язати відповідача проінформувати позивача про вжиті згідно норм статті 18, частини першої статті 65 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23.05.1969, частини другої статті 18, частини третьої статті 24 Закону України "Про міжнародні договори України" від 29.06.2004 №1906-ІV, підпункту 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України заходи щодо мінімізації негативного впливу від Протоколу XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі та додатків до нього на права Української незалежної морської профспілки та її членів ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 ;
- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача моральну шкоду, заподіяну членам Української незалежної морської профспілки ОСОБА_1, громадянину України 1992 року народження, ОСОБА_2, громадянину України 1992 року народження, ОСОБА_3, громадянину України 1989 року народження, ОСОБА_4, громадянину України 1980 року народження, через незаконні (протиправні) дії та бездіяльність Державного агентства рибного господарства України з організації роботи української делегації Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі в XXXI сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі у частині забезпечення набуття чинності Протоколу цієї сесії, зокрема Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020р., з невжиття заходів щодо мінімізації негативного впливу від Протоколу цієї сесії та Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік, після набуття цим Порядком чинності, у частині не повідомлення належним чином у цих умовах про Протокол та Порядок прямо зацікавлених осіб, зокрема Українську незалежну морську профспілку та її членів, що сприяло неправомірним затриманню та утриманню цих членів Української незалежної морської профспілки на підставі Порядку здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 р. органами та службовими особами незаконних органів окупаційної влади Російської Федерації на Кримському півострові, у розмірі 150000 грн. кожному.
2. В обґрунтуванні вимог позову наводились такі підстави:
ДАРГУ взагалі не мала права діяти на підставі Угоди, зокрема під час підготовки до підписання Протоколу XXXI сесії Комісії, організації цієї сесії та підписання її Протоколу, реалізації Протоколу XXXI сесії Комісії, оскільки Угоду було укладене Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості який мав у наступному її виконувати від імені України. Водночас, ДАРГУ як юридична особа (ЄРДПОУ - 37472282) та як суб`єкт владних повноважень не є правонаступником Державного комітету України з рибного господарства та рибної промисловості та не має права реалізовувати Угоду від його імені. Але ДАРГУ активно діяла у 2019-2020 на виконання Угоди, забезпечила підготовку до підписання Протоколу XXXI сесії Комісії, організувала роботу української делегації, насамперед службових осіб ДАРГУ в рамках цієї сесії у місті Бердянську, ймовірно на території відомчої установи ДАРГУ (Інститут рибного господарства та екології моря, вулиця Консульська, будинок 8, місто Бердянськ) та забезпечила підписання Протоколу XXXI сесії Комісії службовою особою ДАРГУ, а також здійснювала як центральний орган виконавчої влади реалізацію Протоколу XXXI сесії Комісії, яка до того ж була невчасною;
саме ДАРГУ, як вказане у його ж листі від 28.02.2020 №10-13-17/1330-20, вжило самостійні управлінські дії та саме на розвиток Протоколу XXXI сесії Комісії 21.02.2020 видало Повідомлення про встановлення частки добування (вилову) водних біоресурсів користувачам водних біоресурсів, які здійснюють господарську діяльність в Азовському морі з усіма затоками, у тому числі Утлюцькому лимані, Сиваші, Керченській протоці у 2020 році. Крім того, згідно вказаного у листі ДАРГУ від 28.02.2020 №10-13-17/1330-20 на підставі Протоколу ХХХІ сесії Комісії розроблено накази Мінекоенерго від 05.02.2020 №68, від 05.02.2020 №69, від 31.01.2020 №55;
навіть якщо вважати Угоду чинною, а ДАРГУ повноважним діяти за Угодою (що, на думку позивача, не так), ДАРГУ не мала права порушувати імперативний припис статті 7 Угоди, за яким сесії Комісії проводяться почергово на території кожної із Сторін. ХХХ сесія Комісії відбулася в Україні, а ХХХІ сесія відповідно в РФ. Тому ХХХІ сесія Комісії мала відбутися на території РФ, а не шляхом відео-конференц-зв`язку між РФ та Україною, який Угодою та Положенням про Комісію не був та не є передбаченим. Отже ДАРГУ, порушуючи приписи статті 7 Угоди як відомчого міжнародного договору України, неправомірно організувала роботу української делегації XXXI сесії Комісії, насамперед службових осіб ДАРГУ в рамках цієї сесії у місті Бердянську, ймовірно, на території відомчої установи ДАРГУ (Інститут рибного господарства та екології моря, вулиця Консульська, будинок 8, місто Бердянськ), тобто на території України без виїзду на територію РФ та забезпечила підписання Протоколу XXXI сесії Комісії службовою особою ДАРГУ на території України, В.О. Литвиненком, без його виїзду для такого підписання на територію РФ всупереч статті 7 Угоди;
навіть якщо вважати Угоду чинною, ДАРГУ повноважним діяти за Угодою (що, на переконання позивача, не так), та уявити правомірність переговорів української делегації Комісії на її ХХХІ сесії з м. Бердянську, підписання Протоколу ХХХІ сесії Комісії службовою особою ДАРГУ у м. Бердянськ (що не так) то ДАРГУ не мало права забезпечити підписання Протоколу ХХХІ сесії Комісії службовою особою ДАРГУ та у наступному реалізацію такого підписаного Протоколу виходячи із змісту цього Протоколу;
адже службова особа ДАРГУ не мала права підписувати Протокол ХХХІ сесії Комісії з І.В. Рульовим як керівником Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з рибальства у склад якого входить "Кримський відділ державного контролю, нагляду та охорони водних біологічних ресурсів Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з риболовства", тобто з керівником окупаційного органу влади РФ АРК, що є грубим порушенням статті 9 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України". Наявність у складі Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з рибальства "Кримського відділу державного контролю, нагляду та охорони водних біологічних ресурсів Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з риболовству" була завідомо відома ДАРГУ станом на час підписання Протоколу, зокрема, через чисельні звернення до ДАРГУ з цих питань різних уповноважених структур зокрема й УНМП. Також службова особа ДАРГУ не мала права підписувати Протокол ХХХІ сесії Комісії, яким було затверджене Порядок, який за замовчуванням надав повноваження окупаційним органам влади РФ в АРК, а саме "Кримському відділу державного контролю, нагляду та охорони водних біологічних ресурсів Азово-Чорноморського територіального управління Федерального агентства з риболовству", "Прикордонному управлінню ФСБ РФ по Республіці Крим", їх кораблям зупиняти та перевіряти, затримувати українських рибалок, що й відбулося на підставі Порядку з рибалками 14.02.2020. Про відповідну протиправну діяльність "Прикордонного управління ФСБ РФ по Республіці Крим" та про факт існування цього органу ДАРГУ було завідомо відомо станом на час підписання Протоколу зокрема через чисельні попередні звернення до ДАРГУ з цих питань різних уповноважених структур зокрема й УНМП серед іншого стосовно викрадених у 2018 році рибалок ОСОБА_5 та ОСОБА_6 ;
водночас, ДАРГУ забезпечило як підписання так й наступну реалізацію Протоколу що містив положення відповідного змісту та був підписаним І.В. Рульовим всупереч вимогам статті 9 та інших норм Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" та інших актів законодавства та міжнародних угод України з питань ТОТ. Крім того, оскільки такі дії ДАРГУ становлять фактичне визнання цим центральним органом виконавчої влади та його службовими особами тимчасової окупації та спроби анексії АРК як "Республіки Крим" з боку РФ, то вони тим самим суперечать частині третій статті 2, частині другій статті 19,статті 134 Конституції України, за якими територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною, АРК є невід`ємною складовою частиною України, а органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
дії ДАРГУ з організації роботи української делегації Комісії на ХХХІ сесії Комісії за Угодою у частині забезпечення набуття чинності Протоколу, зокрема, Порядку як додатку VIII до цього Протоколу, є протиправними, оскільки вчинені без належних повноважень, всупереч вимогам статті 18, частини першої статті 65 Віденської конвенції та статті 7 самої вищезазначеної Угоди, всупереч вимогам частини третьої статті 2, частини другої статті 19, статті 134 Конституції України та всупереч вимогам частин другої - четвертої статті 9, частини другої статті 17 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України", без урахування частини другої статті 18, частини третьої статті 24 Закону України "Про міжнародні договори України", підпункту 50 пункту 4 Положення про ДАРГУ, що прямо утворило ситуацію фактичного визнання ДАРГУ від імені України нібито повноважень окупаційних органів влади РФ в АРК щодо громадян України та риболовних суден України в сфері дії Угоди та призвело до нібито правомірного затримання та утримання на ТОТ України в Криму такими окупаційними органами влади в рамках таких нібито отриманих повноважень рибалок, членів УНМП;
ДАРГУ як під час підготовки до підписання й підписання Протоколу ХХХІ сесії Комісії, організації проведення цієї сесії так й у наступному мало вжити вичерпних заходів в межах повноважень для мінімізації негативного впливу як Угоди в цілому, так й Протоколу та Порядку на права та законні інтереси українських рибалок, зокрема членів УНМП, таких як рибалки. Зокрема ДАРГУ мала забезпечити оцінку правової сили для України Угоди як міжнародного договору, який насправді підлягає невідкладному припиненню, зупиненню або виходу з нього, та здійснити відповідну правову оцінку Протоколу та Порядку як документів, що нібито випливають з Угоди та спираються на нібито обов`язковість Угоди та нібито повноваження ДАРГУ з організації складання та підписання Протоколу та Порядку;
такий обов`язок випливає в першу чергу з повноважень ДАРГУ, закріплених у підпункті 50 пункту 4 Положення про ДАРГУ, затвердженого постановою КМУ від 30.09.2015 №895, за яким ДАРГУ здійснює в межах повноважень, передбачених законом, міжнародне співробітництво, готує пропозиції щодо укладення та денонсації договорів, укладає міжнародні договори України міжвідомчого характеру, забезпечує виконання узятих Україною зобов`язань за міжнародними договорами з питань, що належать до компетенції ДАРГУ;
хоча, ДАРГУ не має право виконувати Угоду у частині організації роботи Комісії, складання та підписання Протоколу та Порядку, оскільки не є правонаступником Державного комітету України з рибного господарства та рибної промисловості, тому не має згаданих у підпункті 50 пункту 4 Положення про ДАРГУ повноважень, передбачених законом та не має відповідної компетенції, ДАРГУ має за підпунктом 50 пункту 4 Положення готувати пропозиції щодо денонсації договорів. Оскільки предмет Угоди стосується повноважень ДАРГУ то воно мало, серед іншого, готувати пропозиції щодо денонсації Угоди але цього не зробило;
ДАРГУ мало вчасно належним чином повідомити усіх зацікавлених осіб, включаючи УНМП та її членів, таких як рибалки, про підписання Протоколу ХХХІ сесії Комісії, яким було затверджене Порядок, про зміст цих документів, про негативні наслідки від цих документів для таких зацікавлених осіб на акваторії Азовського моря через дію Протоколу та Порядку, в умовах тимчасової окупації державою-агресором АРК, окремих районів Донецької області та морських вод Азовського моря, що прилягають до цих територій України, в умовах протиправної ліквідації державою-агресором на ТОТ України органів ДАРГУ та утворення на цих територіях незаконних органів, що нібито беруть участь у реалізації Угоди. Але ДАРГУ станом на день затримання рибалок 14.02.2020 це не зробило;
розроблені у листі ДАРГУ від 28.02.2020 №10-13-17/1330-20, на підставі Протоколу ХХХІ сесії Комісії, накази Мінекоенерго від 31.01.2020 №55, від 05.02.2020 №68 та від 05.02.2020 №69, були уперше офіційно оприлюднені відповідно у "Офіційному віснику України" 14 та 21 лютого 2020 року тобто вже після затримання Рибалок. Крім того ці акти не містили посилань ані на Порядок ані на Протокол, ані на Угоду;
видане ДАРГУ 21.02.2020 після затримання Рибалок Повідомлення про встановлення частки добування (вилову) водних біоресурсів користувачам водних біоресурсів, які здійснюють господарську діяльність в Азовському морі з усіма затоками, у тому числі Утлюцькому лимані, Сиваші, Керченській протоці у 2020 році ніде не оприлюднювалося, Рибалкам та УНМП воно ніколи жодним чином не надавалося, рибалкам про цей документ ніколи не повідомлялось жодним чином взагалі. Про сам Протокол та про затверджений ним Порядок рибалки також як до так й після затримання не повідомлялися, ці акти ніде та ніким досі не оприлюднені;
за таких умов рибалки станом на 14.02.2020 жодної достовірної інформації про існування, чинність, зміст та механізм реалізації Протоколу XXXI сесії Комісії, зокрема Порядку, які прямо стосувалися їх професійних, трудових прав та законних інтересів не знали та знати не могли. Водночас рибалки були затримані під час власної правомірної трудової діяльності з лову риби в Азовському морі та були утримувані у неволі окупаційними органами влади РФ в АРК саме на підставі Протоколу та такого додатку до Протоколу як Порядок, який вони нібито порушили;
3. Отже як вказано у рішенні суду першої інстанції у позові оскаржується протиправна бездіяльність ДАРГУ, яка, на думку позивача, полягала у невжитті, всупереч приписам підпункту 50 пункту 4 Положення про ДАРГУ, заходів щодо мінімізації негативного впливу від Протоколу та Порядку, як додатку до нього, після набуття цими актами чинності, в умовах тимчасової окупації державою-агресором АРК, окремих районів Донецької області та морських вод Азовського моря, що прилягають до цих територій України, в умовах протиправної ліквідації державою-агресором на ТОТ України органів ДАРГУ та утворення на цих територіях незаконних органів, що нібито беруть участь у реалізації Угоди, у частині не повідомлення належним чином у цих умовах прямо зацікавлених осіб, зокрема УНМП та її членів про підписання та зміст чинних Протоколу та Порядку, як додатку до нього, що прямо негативно вплинуло на трудові, соціальні та інші права членів профспілки, Рибалок в ситуації їх неправомірного затримання під час правомірної діяльності за фахом в Азовському морі та утримання на ТОТ України в Криму незаконними окупаційними органами влади держави-агресора саме на підставі Порядку;
4. Профспілка переконана, що вплив цих протиправних, на думку позивача, дій та бездіяльності на права рибалок зумовлений тим, що затримуючи та утримуючи рибалок в АРК службові особи та кораблі ПС ФСБ РФ діяли саме на виконання Протоколу XXXI сесії Комісії та відповідно Порядку, складених ДАРГУ.
5. Водночас, за твердженнями позивача, вказані вище дії та бездіяльність ДАРГУ порушили права Рибалок, гарантовані серед іншого статтями 5-7, 13, 14 та 18 Конвенції 1950 р., частиною другою статті 29, частиною першою статті 33, частиною першою статті 42, частинами першою, четвертою статті 43, статтею 48 Конституції України, частиною другою статті 17 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України", за якими Україна зобов`язується вживати всіх можливих заходів, передбачених Конституцією та законами України, нормами міжнародного права, для відновлення порушених внаслідок окупації прав і свобод людини і громадянина на всій території України.
6. Позивач вважав, що ефективний захист порушених прав ДАРГУ полягатиме у визнанні судом описаних вище дій та бездіяльності ДАРГУ протиправними та у зобов`язанні ДАРГУ не вживати у наступному вказані дії та усунути власну бездіяльність, а також у відшкодуванні ДАРГУ нанесеної через такі дії та бездіяльність моральної шкоди Рибалкам.
7. Аргументуючи позов, Профспілка також наголошувала, що дії та бездіяльність ДАРГУ безумовно стосуються прав та законних інтересів кожного з рибалок, а саме: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_1 та ОСОБА_4, які здійснюють власну трудову діяльність у сфері дії Угоди, здійснюючи лов біоресурсів Азовського моря на його акваторії. Водночас, зазначені дії та бездіяльність ДАРГУ стосуються й прав та законних інтересів УНМП, члени якої здійснюють лов біоресурсів Азовського моря на його акваторії.
8. На думку Профспілки, такі дії та бездіяльність ДАРГУ щодо кожного з рибалок а саме ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_1 та ОСОБА_4 мали ознаки незаконних, вони заподіяли кожному з рибалок очевидні втрати немайнового характеру внаслідок моральних страждань та інших негативних явищ, тому кожен з Рибалок має право на відшкодування моральної шкоди. Зазначені моральні страждання кожен з рибалок отримав через перебування у місцях несвободи на окупованих територіях, затримання та утримання окупаційною владою РФ на підставі вчиненого ДАРГУ Порядку та усвідомлення того, що ДАРГУ надав згоду, шляхом підписання Порядку, на такі протиправні по суті дії щодо рибалок, які обмежили їх основоположні права але при цьому рибалок про Порядок вчасно не повідомив;
9. УНМП також стверджувала, що діяння ДАРГУ щодо Угоди, Протоколів Комісії та Порядку свідчить про явну усвідомлену та зухвалу вину відповідача в порушенні прав кожного з рибалок, яка полягала у свідомому утворенні підстав для затримання та утримання рибалок та штучних підстав нібито правомірності такого затримання та утримання через застосування до рибалок Протоколу та Порядку, в ухиленні від вчасного інформування рибалок про Порядок та Протокол у 2020 році.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
10. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27.05.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2021, у задоволенні позову відмовлено.
11. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що жодних доказів денонсації Угоди суду надано не було, а тому такий документ є чинним і підлягав виконанню відповідачем.
12. Суди попередніх інстанцій відхилили доводи позивача про те, що ДАРГУ не є належною стороною вищевказаної Угоди, оскільки дійшли висновку, що до цього органу в порядку адміністративного (публічного) правонаступництва перейшли права та обов`язки, а також відповідні повноваження Державного комітету України по рибному господарству і рибній промисловості, який виступав стороною цього міжнародного договору і від імені якого він укладений у 1993 році, щодо його виконання.
13. При цьому, суди взяли до уваги те, що делегацію для участі у ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі у певному складі згідно з додатком утворено саме розпорядженням Кабінету Міністрів України, яке не визнано протиправним або нечинним.
14. Необґрунтованими суди попередніх інстанцій визнали й аргументи позивача про те, що відповідно до умов Угоди ХХХІ сесія мала відбутися в Російській Федерації, а не шляхом відео-конференц-зв`язку між Російською Федерацією та Україною, який угодою не є передбаченим.
15. З цього приводу в оскаржуваних судових рішеннях зауважено, що виходячи зі змісту частини четвертої статті 7 Угоди, положення якої регулюють процедурні питання з метою сприяння її реалізації, правила процедури сесії Комісії, встановлені Угодою, в тому числі й її статтею 7, не є вичерпними.
16. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що листом Держрибагентства від 23.08.2019 №3-13-4/4786-19, на виконання доручення Кабінету Міністрів України від 16.07.2019 №24195/1/1-19, проінформовано щодо доцільності і формату взаємодії з російською стороною та процедури затвердження відповідних директив делегації Держрибагентства, а згідно листа Азово-Чорноморського територіального управління від 24.10.2019 №14989 Російська сторона підтвердила проведення засідання чергової ХХХІ сесії Російсько-Української комісії з питань рибальства в Азовському морі в дистанційному режимі з використанням сучасних засобів відео зв`язку 13-14 листопада 2019 року.
17. Беручи до уваги такі обставини справи та правове регулювання відносин, суди попередніх інстанцій констатували, що сторони узгодили проведення сесії у режимі відео-конференц-зв`язку й це відповідає статті 7 Угоди, а позивач не зазначив як саме проведення сесії Комісії в узгодженому сторонами режимі відео-конференц-зв`язку безпосередньо вплинуло на його права чи інтереси, за захистом яких він звернувся до суду з цим позовом.
18. Проаналізувавши зміст підпункт 50 пункту 4 Положення про Державне агентство рибного господарства України, на порушенні якого відповідачем наполягав позивач, суди попередніх інстанцій наголошували, що з цих законодавчих приписів не вбачається обов`язку Держрибагентства у забезпеченні оцінки правової сили для України Угоди як міжнародного договору, здійснення правової оцінки Протоколу та Порядку як документів, що нібито випливають з Угоди та спираються на обов`язковість Угоди та повноваження з організації складання та підписання Протоколу та Порядку, як заходи в межах повноважень для мінімізації негативного впливу як Угоди в цілому, так й Протоколу та Порядку на права та законні інтереси українських рибалок.
19. Крім того, судами зауважено, що позивачем не зазначено конкретних нормативно-правових положень, якими в межах повноважень, передбачених законом, Держрибагентство відповідно до покладених на нього завдань зобов`язане вчинити саме ті дії, які зазначені позивачем.
20. Під час розгляду цієї справи у суді першої інстанції та її апеляційного перегляду суди вказували й на те, що відповідач за своїм правовим статусом є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері рибного господарства та рибної промисловості тощо, а не державним органом, який формує державну політику у цій сфері. Тому суди визнали, що оскаржені позивачем дії та бездіяльність відповідача з реалізації державної політики у сфері повноважень відповідача об`єктивно не можуть свідчити про фактичне визнання Державним агентством рибного господарства України від імені України нібито повноважень окупаційних органів влади Російської Федерації в Автономній Республіці Крим щодо громадян України та риболовних суден України тощо, про що зазначено апелянтом.
21. З урахуванням вищевикладеного, суди попередніх інстанцій констатували, що Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік стосується повноважень та їх здійснення саме органами державної влади держав сторін, визначені законодавством держав сторін.
22. Під час вирішення цього спору суди взяли до уваги й те, що Азовським басейновим управлінням Державного агентства рибного господарства в межах засідань комісії з розподілу знарядь лову положення Порядку були доведені до відома суб`єктів господарювання, копії протоколів яких наявні в матеріалах справи.
23. Також, відповідно до наведених у оскаржуваних судових рішеннях мотивів, згідно з положеннями Угоди та і зі змісту Протоколу ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі вбачається, що питання регулювання промислового рибальства, санкцій за діяльність, яка суперечить положенням цієї угоди, заходів забезпечення виконання рішень, що ухвалюються, тощо носять рекомендаційний характер та підлягають окремому опрацюванню.
24. Інші доводи позивача судами попередніх інстанцій також відхилені як необґрунтовані й такі, що не зумовлюють наявності підстав для задоволення цього позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
25. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а позов задовольнити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14.09.1993 підписано Угоду між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства з питань рибальства в Азовському морі, яка набула чинності з моменту підписання, метою якої є започаткування спільного використання живих ресурсів басейну Азовського моря. Кожна із сторін погоджується дозволяти юридичним і фізичним особам іншої сторони здійснювати промисел в своїй частині Азовського моря.
27. Статтею 7 вищезазначеної угоди передбачено, що з метою сприяння реалізації угоди засновується Українсько-Російська Комісія з питань рибальства в Азовському морі, що далі іменується "Комісією". Кожна сторона може призначати до складу Комісії не більше двох представників, яких на сесіях Комісії можуть супроводжувати експерти та радники. Сесії Комісії проводяться почергово на території кожної із сторін. Витрати з проведення сесії несе сторона, що приймає. На першій сесії Комісія ухвалює свої правила процедури.
28. 13.11.2019 в режимі відео-конференц-зв`язку м. Ростов-на-Дону (Російська Федерація) м. Бердянськ (Україна) відбулася ХХХІ сесія Російсько-Української Комісії з питань рибальства в Азовському морі (надалі - Комісія), яка за 7 пунктом порядку денного (підпункти 7.1, 7.2, 7.2.10, 7.3 та 7.4.3):
прийняла рішення для сторін на 2020 рік керуватися документом "Заходи регулювання промислового рибальства в басейні Азовського моря" (Додаток VIII до Протоколу XXI сесії) зі змінами, прийнятими на XXII, XXIII, XXIV, XXV, ХXVI, XXVII, XXVIII і XXIX сесіях;
рекомендувала сторонам здійснювати промисел відповідно до узгоджених Заходів регулювання, які уточнюються на 2020 рік наступним чином (режим рибальства на 2020 рік):
Кожна сторона самостійно приймає заходи регулювання промислу в лиманах і річках, а також у п`ятикілометровій прибережній зоні Азовського моря, у Таганрозькій затоці i Керченській протоці, якщо при такому промислі не може бути нанесена шкода спільно використовуваним запасам;
підтвердила своє рішення про заборону здійснення рибальства з використанням суден держави однієї сторони в п`яти кілометровій прибережній зоні держави іншої сторони, за виключенням: - науково-дослідних робіт за погодженими програмами; - промислу хамси кошільними неводами і різноглибинними тралами; - вилучення бичків драгами з механізованим способом використання у заморний період;
3 метою недопущення незаконного, непідзвітного та нерегульованого промислу водних біоресурсів в Азовському морі Російська сторона запропонувала вносити в промислову документацію капітанами суден рибопромислового флоту держав сторін даних про добуті водні біологічні ресурси і їх обсяги безпосередньо в районі рибальства не пізніше 1 години по закінченню кожної промислової операції окремо за видами рибальства, з можливістю подальшого коректування величини улову у ході зважування в місцях здачі уловів. Українська сторона повідомила, що такі дії суперечать чинному законодавству України, зокрема, затвердженій Інструкції з ведення журналу обліку вилучених водних біоресурсів.
29. Комісія доручила робочій групі з охорони і контролю вилучення водних біологічних ресурсів обговорити дане питання в міжсесійний період, підготувати варіанти його вирішення і проінформувати про це Комісію в рамках проведення ХXХII сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі.
30. За 8 пунктом порядку денного (підпункти 8.7, 8.8) Комісія, зокрема:
затвердила "Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних і біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік (Додаток VIIІ);
доручила проінформувати усі зацікавлені організації держав сторін про Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в акваторії Азовського моря і Керченській протоці і необхідності його неухильного дотримання.
31. 14.11.2019 складено протокол сесії Комісії у м. Ростов-на-Дону (Російська Федерація) та в м. Бердянськ (Україна) у чотирьох примірниках: по два примірники російською та українською мовами, усі примірники цього Протоколу мають однакову силу. Обмін екземплярами цього Протоколу здійснюється шляхом взаємодії між Міністерством закордонних справ Російської Федерації та Міністерством закордонних справ України.
32. Відповідно до Додатку VIII до вищевказаного протоколу "Порядок здійснення контролю вилучення промисловими і іншими суднами водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці на 2020 рік", зокрема:
1. Спеціально уповноваженими органами, що здійснюють контроль вилучення водних біологічних ресурсів в Азовському морі і Керченській протоці є органи державної влади держав сторін, визначені законодавством держав Сторін.
4. Для перевірки дотримання заходів регулювання рибальства і інших нормативних актів, що регламентують вилучення водних біологічних ресурсів, будь-яке судно може бути зупинене, оглянуте і, в разі виявлення порушень, затримано посадовими особами спеціально уповноважених органів держави сторони, що перевіряє, для здійснення дій, передбачених пунктами 6 та 7 цього Порядку.
5. Капітани і інші відповідальні особи на риболовецьких, приймально-транспортних, пошукових і науково-дослідних суднах зобов`язані: - безперешкодно допускати представників спеціально уповноважених органів держав сторін для перевірки судна і ознайомлення з дозвільною i обліковою документацією на проведення робіт, пов`язаних з вилученням водних біологічних ресурсів, в том числі: оригінал дозволу на добування (вилов) водних біоресурсів, промисловий журнал, іхтіологічний журнал (у випадку виконання науково-дослідних робіт), судновий журнал, машинний журнал, свідоцтво про право власності на судно, свідоцтво про право плавання під прапором держави сторони, посвідчення (для маломірних суден України), суднова роль, паспорти (або їх копії) членів екіпажу та пасажирів судна, службове посвідчення наукового співробітника (за його наявності на борту судна); завірена науково-дослідним закладом, що виконує роботи, копія програми проведення науково-дослідного, науково-промислового, дослідно-конструкторського, контрольного вилову, вилову з метою отримання біологічного матеріалу для штучного відтворення їх запасів та здійснення аквакультури, подальшого відтворення; - забезпечувати допомогу в проведенні перевірки, в обов`язковому порядку виділяючи відповідальну супроводжуючу особу для участі в перевірці судна, а також підписувати і завіряти акти перевірок судновими печатками. Судно може бути перевірене під час виконання лову; - при знаходженні в морі, за запитом берегових підрозділів, інспекторських (прикордонних) суден (кораблів, катерів) держав сторін по каналах зв`язку повідомити наступну інформацію, відповідно до суднової та промислової документації: назва судна, прапор, порт приписки, судновласник, прізвище, ім`я, по батькові (останнє за наявності) капітана рибопромислового судна, наукового співробітника, мету знаходження, знаряддя здобичі (вилову) на борту, вантаж. У разі здійснення добування (вилову) водних біологічних ресурсів за програмами наукових досліджень інститутів держав сторін і інших програм робіт: назва науково-дослідних робіт, інших програм робіт, кількість промислових операцій, визначених в програмі, кількість фактично проведених промислових операцій. Капітану судна факт надання інформації на запит, дату та час її надання необхідно відображати в судновому журналі; - при подачі з інспекторського (прикордонного) судна відповідних сигналів (звукових, світлових і інших) або отримання команди по радіозв`язку (16-й канал УКВ) про зупинку судна, застопорити хід і вжити необхідні заходи безпеки по прийому на борт представників спеціально уповноважених органів держав сторін.
12. Незнання законодавчих актів або нормативних документів, що стосуються ведення рибогосподарської діяльності в Азовському морі і Керченській протоці, не звільняє від відповідальності юридичних або фізичних осіб, що вчинили порушення.
33. Не погоджуючись з діями та бездіяльністю Державного агентства рибного господарства України щодо роботи української делегації Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі за Угодою між Державним комітетом України з рибного господарства та рибної промисловості та Комітетом Російської Федерації з рибальства від 14.09.1993, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
34. Підставою касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
35. Вказану підставу мотивує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема, норм міжнародного права - п. "а", п. "b", п. "c", п. "d", п. "e" частини другої статті 75 Додаткового протоколу І до Женевських конвенцій, що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів 1977 року, частин першої, другої статті 1 цього Протоколу; норм частин 3 статті 2, статей 7, 9, 11, 12, 15, 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року; статей 6, 7, 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року; статей 1, 3, 5, 8, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року; статті 1 Першого протоколу до цієї Конвенції; правонаступництва суб`єкта владних повноважень щодо раніше укладених міжвідомчих міжнародних договорів, зокрема, в частині застосування пункту "с" частини першої статті 2, пункту "а" та пункту "b" частини першої статті 7, пункту "а", пункту "b", пункту "с" статті 12 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року, пункту "в" частини четвертої статті 6, частини сьомої статті 12, частини третьої статті 13, частини третьої статті 24, частини першої статті 28 Закону України "Про міжнародні договори України", статті 1, статті 8, статті 12 Положення про порядок укладення, виконання та денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.1994 №422, Указу Президента України №710/94 від 30.11.1994 "Про утворення Міністерства рибного господарства України", розпорядження Кабінету Міністрів України №1043-р від 06.11.2019 "Про делегацію для участі у ХХХІ сесії Українсько-Російської Комісії з питань рибальства в Азовському морі"; частини другої статті 13, частин першої, другої, шостої статті 19, частин першої, третьої, четвертої, п`ятої, сьомої, восьмої статті 21, частини першої статті 22, частини першої статті 28 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", а також невірної правової кваліфікації судом ризиків, зумовлених діяннями ДАРГУ, невірного застосування судом закону щодо режиму Угоди, Протоколу, Порядку, невірної оцінки судом факту проведення сесії Комісії в режимі відеоконференції та потреби оприлюднення та повідомлення про Порядок та Протокол; застосування судом концепції "функціонального правонаступництва".
36. Держрибагентство з такими доводами скаржника не погоджується й у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального і не допустили порушення норм процесуального права, дійшли обґрунтованих висновків про відмову в задоволенні позову й ухвалили судові рішення, які відповідають закону.
37. Відповідач наголошує, що в силу наявних у нього повноважень, закріплених у Положенні про Державне агентство рибного господарства України і нормах Закону України "Про міжнародні договори України", у спірних правовідносинах він діяв як центральний орган виконавчої влади до відання якого віднесені питання, що регулюються міжнародними договорами України, а тому був зобов`язаний забезпечити дотримання і виконання зобов`язань, взятих за міжнародними договорами України, у цьому випадку - Угодою, яка станом на час виникнення спірних відносин діяла і не була денонсована.
38. Держрибагентство також наголошувало, що формат проведення Сесії Комісії в межах Угоди був узгоджений її сторонами, погоджений Урядом України і був єдиним можливим за умов, що склалися на той час.
39. З таких підстав відповідач вважає, що вчинені ним дії, які оскаржуються позивачем, були законними і правомірними, а висновки судів попередніх інстанцій про відмову в позові в цій частині вимог, є обґрунтованими.
40. Відповідачем заперечуються доводи касаційної скарги й стосовно помилковості висновків судів попередніх інстанцій про відсутність фактів допущення ним бездіяльності, оскільки такі аргументи Профспілки засновані на помилковому розумінні нею норм законодавства, які регулюють порядок діяльності Держрибагентства, визначають обсяг його повноважень, завдання, функції та компетенцію цього органу.
41. Відповідач також вважає обґрунтованими й висновки судів попередніх інстанцій про те, що норми законодавства, на які в обґрунтуванні підстав позову посилалась Профспілка, не покладають на Держрибагентство обов`язку вчинення саме тих дій, які, на думку позивача, не були вчинені, а отже не вказують на бездіяльність відповідача.