ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 320/388/21
адміністративне провадження № К/990/7309/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Кіровоградської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Кіровоградської обласної державної адміністрації на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (головуючий суддя - Парінов А.Б., судді: Безименна Н.В., Грибан І.О.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У січні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Кіровоградська ОДА), в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28 грудня 2020 року №39-вс "Про накладення на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді попередження про неповну службову відповідність";
- визнати протиправним і скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державного службовця ОСОБА_1 у 2020 році, затвердженого розпорядженням відповідача №339-к від 21 грудня 2020 року, в частині виставлення балів та негативної оцінки;
- визнати протиправним і скасувати розпорядження Кіровоградської обласної державної адміністрації від 24 грудня 2020 року №353-к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновити ОСОБА_1 на посаді керівника апарату Кіровоградської обласної державної адміністрації;
- стягнути з Кіровоградської ОДА на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 28 грудня 2020 року до дня поновлення на роботі; допущення до негайного виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку.
2. Позовні вимоги обґрунтовано неправомірністю висновку дисциплінарної комісії про невиконання ОСОБА_1 вимог частини четвертої статті 10 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII). Також, позивачем зазначено про проведення Кіровоградської ОДА оцінювання результатів його службової діяльності без дотримання принципів об`єктивності, достовірності, доступності та прозорості, взаємодії та поваги до гідності державного службовця, без врахування ключових показників діяльності позивача, визначених з урахуванням його посадових обов`язків, а також дотримання ним загальних правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Крім того, позивач наголосив на відсутності протягом року, за який здійснювалось оцінювання результатів його діяльності, зауважень з боку керівництва з приводу неналежного, неповного або несвоєчасного виконання ним завдань, та зазначив про неодноразове преміювання його керівництвом за результатами виконання завдань, що свідчить про належне виконання ним своїх службових обов`язків.
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 04 травня 2020 року №105-к ОСОБА_1 призначено на посаду керівника апарату Кіровоградської обласної державної адміністрації та присвоєно 6 ранг державного службовця в межах категорії "Б" посад державної служби.
4. 12 травня 2020 року позивача як керівника апарату Кіровоградської обласної державної адміністрації ознайомлено із завданнями і ключовими показниками результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії "Б" або "В" на 2020 рік.
5. 18 вересня 2020 року розпорядження Голови Кіровоградської обласної державної адміністрації позивачу надано оплачувану відпустку у зв`язку з навчанням, тривалістю 13 календарних днів в період з 21 вересня по 03 жовтня 2020 року.
6. 25 вересня 2020 року ОСОБА_1 був зареєстрований кандидатом у депутати Київської міської ради в єдиному багатомандатному та у територіальному виборчому окрузі №10 згідно із постановою Київської міської територіальної виборчої комісії від 25 вересня 2020 року №45 "Про реєстрацію кандидатів у депутати Київської міської ради у єдиному багатомандатному виборчому окрузі та територіальних виборчих округах на чергових виборах Київського міського голови та депутатів Київської міської ради 25 жовтня 2020 року.
7. 04 жовтня 2020 року ОСОБА_1 подав Голові Кіровоградської обласної державної адміністрації заяву про надання неоплачуваної відпустки на період участі у виборчому процесі.
8. Розпорядження від 05 жовтня 2020 року за №250-к Головою Кіровоградської обласної державної адміністрації надано позивачу неоплачувану відпустки без збереження заробітної плати на час виборчого процесу відповідно до частини четвертої статті 10 Закону № 889-VIII та статті 237 Виборчого кодексу України, тривалістю 33 календарні дні з 05 жовтня по 06 листопада 2020 року.
9. 19 листопада 2020 року службовою запискою першого заступника голови обласної державної адміністрації було повідомлено, що ОСОБА_1, обіймаючи посаду керівника апарату обласної державної адміністрації, брав участь у виборчому процесі та був зареєстрований кандидатом на місцевих виборах 2020 року. Однак, всупереч частини четвертої статті 10 Закону № 889-VIII, не повідомив в одноденний строк голову обласної державної адміністрації про реєстрацію себе як кандидата в депутати.
10. 19 листопада 2020 року на підставі вказаної службової записки головою Кіровоградської ОДА прийнято розпорядження №768-р, яким відкрито дисциплінарне провадження стосовно порушення керівником апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_1 чинного законодавства України, утворено дисциплінарну комісію Кіровоградської обласної державної адміністрації з розгляду дисциплінарних справ, визначено строк здійснення дисциплінарного провадження 45 днів, відсторонено на час здійснення дисциплінарного провадження керівника апарату обласної державної адміністрації ОСОБА_1 від виконання його посадових обов`язків.
11. 17 грудня 2020 року дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Кіровоградської ОДА внесено подання голові Кіровоградської ОДА, яким запропоновано притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності та застосувати до нього такий вид дисциплінарного стягнення як попередження про неповну службову відповідність (пункт 3 частини першої статті 66 Закону № 889-VIII).
12. 17 грудня 2020 року позивача ознайомлено із результатами оцінювання його службової діяльності у 2020 році. За результатами виконання завдань ОСОБА_1 виставлено наступні бали: завдання №1 - 3 бали, завдання №2 - 2 бали, завдання №3 - 2 бали, завдання №4 - 2 бали, завдання №5 - 2 бали, середній бал оцінювання - 2,2.
13. 21 грудня 2020 року розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від №339-к затверджено висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державного службовця ОСОБА_1 у 2020 році.
14. 24 грудня 2020 року розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №353-к позивача звільнено з посади керівника апарату Кіровоградської обласної державної адміністрації 28 грудня 2020 року відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 Закону №889-VIII на підставі розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 21 грудня 2020 року №339-к "Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державного службовця ОСОБА_1 у 2020 році".
15. 28 грудня 2020 року головою Кіровоградської ОДА прийнято розпорядження №39-вс "Про накладення на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді попередження про неповну службову відповідність". Згідно із вказаним розпорядженням позивача визнано винним у вчиненні дисциплінарного проступку, який полягає у його бездіяльності щодо виконання вимог частини четвертої статті 10 Закону № 889-VIII (неповідомлення голови обласної державної адміністрації про реєстрацію себе кандидатом в депутати в одноденний строк), та кваліфікується як невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця за пунктом 8 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.
16. Позивач, вважаючи протиправними висновок щодо оцінювання результатів його службової діяльності у 2020 році, розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації про накладення дисциплінарного стягнення у виді попередження про неповну службову відповідність та про його звільнення із займаної посади, звернувся з позовом до суду.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
18. Приймаючи рішення, суд першої інстанції зазначив, що оцінювання службової діяльності керівника апарату Кіровоградської обласної державної адміністрації ОСОБА_1 відбулось відповідно до вимог Закону № 889-VIII, з дотриманням процедури, визначеної Порядком проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2017 року № 640 (далі - Порядок №640), а тому висновок за результатами оцінювання службової діяльності позивача є правомірним. Також суд першої інстанції вказав, що відповідач правомірно звільнив ОСОБА_1 із займаної посади на підставі пункту 3 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, оскільки за результатами оцінювання службової діяльності у 2020 році позивач отримав негативну оцінку.
19. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове про часткове задоволення позовних вимог.
19.1. Визнано протиправним і скасовано розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №39-вс від 28 грудня 2020 року "Про накладення на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді попередження про неповну службову відповідність".
19.2. Визнано протиправним і скасовано розпорядження Кіровоградської обласної державної адміністрації №353-к від 24 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 ".
19.3. Поновлено ОСОБА_1 на посаді керівника апарату Кіровоградської обласної державної адміністрації з 28 грудня 2020 року.
19.4. Стягнуто з Кіровоградської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 28 грудня 2020 року по 07 грудня 2021 року.
19.5. В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
20. Приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №339-к від 21 грудня 2020 року про звільнення позивача прийнято передчасно, а тому оскаржуваний наказ підлягає скасуванню. Зазначено, що оцінки, виставлені за результатами оцінювання виконання позивачем завдань, є необ`єктивними, відповідач підійшов формально до виставлення балів. Окрім того в оскаржуваному рішенні зазначено, що відповідач із порушенням вимог Закону №889-VIII наклав 28 грудня 2020 року на ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення (попередження про неповну службову відповідність) та не врахувавши, що останній 28 грудня 2020 року був звільнений із посади та втратив статус державного службовця.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
21. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, Кіровоградська ОДА звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просила скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року.
22. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
23. Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції застосував абз. другий пункту 2.27 Інструкції про порядок ведення трудових крижок працівників, затвердженої наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення України від 29 липня 1993 року N58, без урахування висновку Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 15 вересня 2020 року у справі №817/1478/18.
24. Також скаржник вказав про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини четвертої статті 10 Закону № 889-VIII, пункту 3 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, а також пункту 39 Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 2017 року №640 щодо застосування критеріїв виставлення балів за результатами щорічного оцінювання службової діяльності державних службовців.
25. Позивач не скористався своїм правом на подання відзиву, передбаченого статтею 338 КАС України.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
26. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначено Законом України від 10 грудня 2015 року №889-VIII "Про державну службу".
28. Згідно з пунктом 3 частини другої статті 3 Закону №889-VIII дія цього Закону поширюється на державних службовців місцевих державних адміністрацій.
29. Відповідно до частин першої-третьої статті 5 Закону №889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
30. Згідно із частиною четвертою статті 10 Закону №889-VIII у разі реєстрації державного службовця кандидатом у депутати Центральною виборчою комісією, виборчими комісіями, сформованими (утвореними) в установленому порядку, він зобов`язаний в одноденний строк письмово повідомити про це керівника державної служби.
Державному службовцю за його заявою надається відпустка без збереження заробітної плати на час участі у виборчому процесі. Зазначена відпустка надається за рішенням керівника державної служби з дня його повідомлення про участь у виборчому процесі і до дня його завершення відповідно до виборчого законодавства.
31. Згідно зі статтею 44 Закону №889-VIII результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар`єри.
Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, виконання індивідуальної програми професійного розвитку, а також показників, визначених у контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
Державного службовця ознайомлюють з результатами оцінювання його службової діяльності під підпис протягом трьох календарних днів після проведення оцінювання.
Висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення.
За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням.
У разі отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності такий державний службовець звільняється із служби відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 цього Закону та з ним розривається контракт про проходження державної служби (у разі укладення).
Висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону.
Державний службовець має право висловити зауваження щодо оцінювання результатів його службової діяльності, які долучаються до його особової справи.
Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України.
32. Статтею 64 Закону №889-VIII встановлено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
33. Згідно зі статтею 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Дисциплінарними проступками, зокрема, є: невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень (пункт 5); невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця (пункт 8).
34. Приписами частини першої статті 66 Закону №889-VIII встановлено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
35. Відповідно до частин третьої - сьомої статті 66 Закону №889-VIII у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.
У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.
Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.
За кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
36. Згідно зі статтею 77 Закону №889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.