ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2023 року
м. Київ
справа №460/5622/21
адміністративне провадження № К/990/2637/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Рафалівської селищної ради про визнання рішень протиправними та нечинними, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Кузьмича С. М., Довгої О.І., Матковської З.М. від 13.12.2022,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 (далі у тексті цієї постанови ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, позивачі) звернулися до суду з позовом до Рафалівської селищної ради (далі у тексті цієї постанови також відповідач), у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просили визнати протиправними та нечинними рішення Рафалівської селищної ради від 22.07.2021 №432 "Про припинення діяльності юридичної особи - Лозківська гімназія Рафалівської селищної ради Рівненської області" та від 22.07.2021 №433 "Про затвердження статуту закладу освіти "Рафалівський Петропавлівський ліцей" у новій редакції та створення структурного підрозділу Лозківська гімназія" (далі також спірні, оскаржувані рішення).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 02.09.2022 позов задоволено повністю.
3. Вищевказане судове рішення відповідач оскаржив в апеляційному порядку.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022 рішення суду першої інстанції скасовано, а провадження у справі закрито. Роз`яснено, що розгляд цієї справи належить здійснювати в порядку господарського судочинства.
5. Приймаючи таку постанову, апеляційний суд виходив з того, що засновником та власником корпоративних прав підприємства комунальної форми власності є територіальна громада, інтереси якої представляє відповідна рада.
6. За позицією суду апеляційної інстанції, до компетенції ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
7. Апеляційним судом враховано, що як вбачається із змісту адміністративного позову і предмету спору у справі, що розглядається, відповідач у спірних правовідносинах діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник комунальної установи, згідно статуту, наявного в матеріалах справи, у зв`язку з чим дійшов висновку про те, що оскаржувані рішення відповідної селищної ради у цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні приписів Кодексу адміністративного судочинства України, а є рішенням власника (засновника) комунальної установи, необхідними для здійснення відповідних реєстраційних дій щодо припинення діяльності закладу.
8. З огляду на зазначене, колегія суддів апеляційного суду констатувала, що спір, який виник між сторонами, не є публічно-правовим й підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, а тому вважала, що суд першої інстанції неправильно застосував норми процесуального права та помилково здійснив розгляд справи по суті в порядку адміністративного судочинства.
9. Обґрунтовуючи такий висновок, суд апеляційної інстанції посилався на правову позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №260/91/19, яка, на думку апеляційного суду, підлягала врахуванню під час вибору і застосування норм права до спірних правовідносин.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись з вищенаведеною постановою апеляційного суду, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Вараської районної ради (восьме скликання, друга сесія) від 18.12.2020 №12 передано безоплатно із спільної власності територіальних громад сіл, селищ Володимирецького району у комунальну власність Рафалівської селищної територіальної громади в особі Рафалівської селищної ради бюджетні установи та заклади (юридичні особи), що розташовані на території Рафалівської селищної територіальної громади та задовольняють колективні потреби виключно територіальної громади, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного Бюджетним кодексом України, з моменту прийняття відповідного рішення Рафалівською селищною радою, в тому числі, Лозківську загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Володимирецької районної ради Рівненської області.
12. 26.01.2021 Виконавчим комітетом Рафалівської селищної ради Володимирецького району Рівненської області прийнято рішення "Про затвердження плану заходів спрямованих на оптимізацію мережі закладів освіти громади" №9, яким вирішено затвердити план заходів спрямованих на оптимізацію мережі закладів освіти громади.
13. Цим же рішенням затверджено План заходів спрямованих на оптимізацію мережі закладів освіти громади (далі також План заходів), яким визначено зміст заходів, термін виконання, виконавців, а саме:
1. Здійснити аналіз соціально-економічної та демографічної ситуації на 2021 рік у Рафалівській селищній територіальній громаді - до 25.02.2021 - заступник селищного голови, фінвідділ;
2. Вивчити нормативну базу щодо реорганізації та оптимізації мережі закладів освіти та розробити сценарій оптимізації закладів освіти - протягом місяця - заступник селищного голови;
3. Підготувати проекти документів щодо реорганізації та оптимізації мережі закладів освіти - до 15.03.2021 - заступник селищного голови, керівники закладів освіти;
4. Уточнити порядок проведення заходів з реорганізації та оптимізації мережі закладів освіти з профільними установами та спеціалістами - до 15.03.2021 - заступник селищного голови;
5. Провести обговорення плану дій з керівниками закладів освіти, депутатськими комісіями, членами виконавчого комітету селищної ради, громадськістю - до 15.03.2021 - заступник селищного голови;
6. Підготувати проекти рішень сесії щодо реорганізації та оптимізації мережі - до 15.03.2021 - заступник селищного голови, юрист;
7. Здійснити заходи організаційного характеру у частині дотримання Кодексу законів про працю України - травень-червень 2021 року - керівники закладів освіти.
14. Відповідно до протоколу засідання постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності та етики, прав людини, законності та врегулювання конфлікту інтересів, протидії та запобігання корупції, освіти, культури, молоді, фізкультури та спорту, охорони здоров`я, соціального захисту населення, підприємництва та сфери послуг Рафалівської селищної ради 8 скликання від 03.02.2021 №3 на порядок денний, зокрема, винесено питання про затвердження структури та штатної чисельності закладів та установ освіти Рафалівської селищної ради у новій редакції та про затвердження структури та штатної чисельності закладів та установ освіти Рафалівської селищної ради (далі також Протокол засідання №3).
15. Відповідно до вищезазначеного Протоколу щодо вказаного питання було заслухано Марію Ошурко - заступника селищного голови. За результатами слухання рішення не ухвалене.
16. На засіданні сьомої сесії восьмого скликання Рафалівської селищної ради 08.07.2021 було прийнято рішення "Про внесення змін до установчих документів Лозківської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Володимирецької районної ради Рівненської області" №406, яким вирішено вивести Володимирецьку районну раду Рівненської області зі складу засновників Лозківської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Володимирецької районної ради Рівненської області та ввести до складу засновника Рафалівську селищну раду Рівненської області. Крім того, було внесено зміни до установчих документів Лозківської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Рафалівської селищної ради Рівненської області, а саме: змінити назву із Лозківська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів Рафалівської селищної ради Рівненської області на Лозківська гімназія Рафалівської селищної ради Рівненської області.
17. Судом першої інстанції також встановлено, що відповідно до інформації з офіційного веб-сайту Рафалівської територіальної громади 13.07.2021 були розміщені проекти рішень Рафалівської селищної ради "Про припинення діяльності юридичної особи - Лозківська гімназія Рафалівської селищної ради Рівненської області" та "Про затвердження статуту закладу освіти "Рафалівський Петропавлівський ліцей".
18. На засіданні восьмої сесії восьмого скликання Рафалівської селищної ради 22.07.2021 було прийнято рішення "Про припинення діяльності юридичної особи - Лозківська гімназія Рафалівської селищної ради Рівненської області" №432 (далі також рішення №432).
19. Рішенням № 432 вирішено припинити діяльність юридичної особи - Лозківська гімназія Рафалівської селищної ради Рівненської області (код ЄДРПОУ 22536838), що знаходиться за адресою: 34370, село Лозки, вулиця Вишнева, 80, Володимирецький (Вараський) район, Рівненська область шляхом ліквідації.
20. Крім того, на засіданні восьмої сесії восьмого скликання Рафалівської селищної ради 22.07.2021 було прийнято рішення "Про затвердження статуту закладу освіти "Рафалівський Петропавлівський ліцей" у новій редакції та створення структурного підрозділу Лозківська гімназія" №433.
21. Цим рішенням вирішено створити, відповідно до чинного законодавства, структурний підрозділ "Лозківська гімназія" закладу освіти "Рафалівський Петропавлівський ліцей", що забезпечує базову середню, початкову освіту та має у своїй структурі підрозділ, що забезпечує здобуття дошкільної освіти для дітей віком від трьох до шести (семи) років. Також, вирішено, затвердити Статут закладу освіти "Рафалівський Петропавлівський ліцей" в новій редакції, привівши його у відповідність до чинного законодавства. Крім того, вирішено, що заклад освіти "Рафалівський Петропавлівський ліцей" являється правонаступником Лозківської гімназії Рафалівської селищної ради Рівненської області.
22. Вважаючи, що зазначені рішення були прийняті без громадського обговорення та порушуються право на освіту дітей села Лозки Рафалівської територіальної громади, позивачі звернулися до суду з цим позовом
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
23. Підставами касаційного оскарження скаржниця зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
24. Вказує, що суд апеляційної інстанції, на її переконання, помилково застосував правову позицію, висловлену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №260/91/19 щодо господарської юрисдикції такого спору, оскільки обґрунтування позовних вимог стосується по суті реорганізації навчального закладу.
25. На думку скаржниці, судом апеляційної інстанції проігноровано, що Верховним Судом розглядалися справи №819/707/18, №392/1430/16-а, №819/804/18 та були прийняті судові рішення по суті спору з подібним предметом позову в порядку адміністративного судочинства.
26. Інші позивачі подали до суду касаційної інстанції заяви, у яких касаційну скаргу підтримали повністю і вважають оскаржуване судове рішення незаконним, помилковим та необґрунтованим.
27. У відзиві на касаційну скаргу відповідач висловлює незгоду з викладеними скаржницею доводами та вимогами й наполягає на тому, що справи №819/707/18, №392/1430/16-а, №819/804/18, на які наявні посилання в обґрунтуванні підстав касаційного оскарження, не стосувались питань юрисдикційної приналежності спору в цих справах та не містять відповідних висновків щодо цього питання, а отже не підлягали врахуванню судом апеляційної інстанції.
28. При цьому відповідач звертає увагу на те, що підстави позову в зазначених вище справах ґрунтувались, зокрема, на тому, що громадські слухання, які мали передувати процедурі реорганізації навчальних закладів, не проводились взагалі.
29. За наведеного, відповідач відзначає, що попри наявність схожого предмету спору в справах, що наводяться скаржницею в касаційній скарзі, такі не містять висновків, які мали б враховуватись при прийнятті апеляційним судом оскаржуваної постанови.
30. Водночас, відповідач переконаний у помилковості тверджень скаржниці про те, що під час апеляційного перегляду справи судом апеляційної інстанції не повинен був братись до уваги висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №260/91/19, яка безпосередньо містить висновок щодо юрисдикції спору, який виник у справі, що розглядається.
31. З урахуванням вищенаведеного, відповідач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
32. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
33. Згідно з частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
34. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційних скаргах та відзиві на них, Верховний Суд виходить з такого.
35. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
36. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
37. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
38. Згідно з вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
39. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
40. Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
41. За пунктом 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
42. Статтею 4 Кодексу адміністративного судочинства України також передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
43. Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
44. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
45. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
46. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
47. За змістом статті 55 Господарського кодексу України суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.