ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 540/3994/20
адміністративне провадження № К/990/5681/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції матеріали електронної справи № 540/3994/20
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі, Головного управління ДФС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2021 року (суддя - Хом`якова В.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року (головуючий суддя - Димерлій О.О., судді: Танасогло Т.М., Єщенко О.В.)
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі (ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі, відповідач 1), Головного управління ДФС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі (ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі, відповідач 2) у якому просив:
- скасувати наказ в.о. начальника Голови комісії з реорганізації ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі від 09 листопада 2020 року №121-о "Про звільнення ОСОБА_1 із посади начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Херсонській області" (спірний наказ);
- поновити його на посаді начальника Нижньосірогозької державної податкової інспекції ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі з 10 листопада 2020 року;
- стягнути з ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він є державним службовцем та працював на посаді начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області, на якій був поновлений з 09 травня 2020 року. Вважає, що спірним наказом його незаконно звільнено з державної служби, оскільки ДФС реорганізувалась в ДПС, при цьому скорочення штату або чисельності держслужбовців не відбулося. Поряд з цим зауважує, що йому не пропонували жодної вакантної посади в органах ДПС. У зв`язку з цим, просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2021 року позов задоволено частково.
4. Скасовано спірний наказ про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (КЗпП України) у зв`язку з реорганізацією, скороченням чисельності та штату державних службовців. Поновлено його на посаді в ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі, яка є рівнозначній посаді начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області шляхом переводу. Стягнуто з ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 10 листопада 2020 року по 20 серпня 2021 року в сумі 82 176 грн 90 коп. Рішення в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання. У решті позовних вимог відмовлено.
5. Вирішуючи спір, суд першої інстанції дійшов до висновку про наявність підстав для задоволення заявлених вимог щодо скасування спірного наказу, як такого, що є необґрунтованим, протиправним та порушує права позивача.
6. Поновлюючи позивача на посаді в ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі, яка є рівнозначною посаді начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області шляхом переводу, суд першої інстанції зауважив про те, що неможливо поновити ОСОБА_1 на посаді, з якої останній був звільнений, оскільки такої структури як Нижньосірогозьке відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області немає.
7. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року апеляційну скаргу ГУ ДПС залишено без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2021 року - без змін.
8. Суд апеляційної інстанції при вирішенні спору погодився з висновками суду першої інстанції, що за обставин, установлених в цій справі, не можливо поновити позивача на посаді з якої його було звільнено, оскільки такої структури як Нижньосірогозьке відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області немає.
9. Разом з тим, цей суд зазначив, що відповідно до правового висновку висловленого Верховним Судом у постановах від 29 липня 2020 року в справі № 802/3673/15-а та від 28 лютого 2019 року у справі 817/860/16 коли поновити позивача на посаді, з якої його звільнили і якої (формально) вже немає, неможливо, то належним способом захисту порушеного права може бути поновлення на посаді, аналогічній тій, з якої його звільнили, і яка існує на дату поновлення.
10. Апеляційний суд звернув увагу, що в Нижньосірогозькому районі створено іншу аналогічну структуру - Нижньосірогозька ДПІ ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі, відтак вважав, що суд першої інстанції поновлюючи ОСОБА_1 на роботі в ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі на посаді, яка є рівнозначною посаді начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області ефективно захистив порушене право позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
11. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції в частині поновлення позивача в ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі на посаді, яка рівнозначна тій посаді, яку останній обіймав (шляхом переводу), ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі подало касаційну скаргу, у якій просить скасувати судові рішення в частині та прийняти в цій частині нове рішення, яким поновити позивача на посаді начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області, правонаступником якого є ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі.
12. Як на підставу оскарження рішення суду першої та апеляційної інстанцій (в частині) відповідач 1 послався на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України).
13. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 викладеної вище статті скаржник зазначає, що суди при ухваленні рішень у даній справі застосували норми матеріального права частину першу статті 235 КЗпП України, частину першу та п`яту статті 104 Цивільного кодексу України (ЦКУ), статтю 41 Закону України "Про державну службу" без урахування висновків щодо застосування цих норм у подібних правовідносинах, викладених Верховним Судом у постановах від 29 січня 2020 року у справі № 825/1017/17, від 15 липня 2020 року у справі № 480/1449/18, від 31 травня 2021 року у справі № 0840/3202/18 (від 20 лютого 2019 року у справі №819/691/17), від 27 квітня 2021 року у справі №826/8332/17, від 11 лютого 2021 року у справі №640/21065/18, від 20 січня 2021 року у справі №640/18679/18, від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18, від 13 лютого 2018 року у справі №826/1460/16, від 06 лютого 2019 року у справі № 814/1793/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 756/6746/16-ц.
14. На думку скаржника, позивача безпідставно поновлено в ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі на посаді, яка рівнозначна посаді начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області, тобто на посаді яку він не займав. Відповідач вважає, що позивача має бути поновлено на тій посаді з якої його звільнено.
15. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування статті 41 Закону України "Про державну службу" в сукупності з частиною першою статті 235 КЗпП України, оскільки поновлення на роботі звільненого працівника та встановлення способу поновлення - шляхом переводу, на думку скаржника, порушує норми права.
16. Обґрунтовуючи свою касаційну скаргу відповідач висловлює незгоду із тим, що суди попередніх інстанцій при прийняті оскаржуваних рішень не врахували висновків Верховного Суду щодо застосування статті 235 КЗпП України та 104 ЦКУ саме того, що у разі звільнення без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі в тому самому органі та на тій посаді з якої цим органом був звільнений, в даному випадку на посаді - начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області, незалежно від того яка структура існує в органі на момент поновлення.
17. Скаржник зазначає, що за відсутності посади, поновлення відбувається на позаштатній посаді, з якої особу було звільнено. У вказаний спосіб відповідач діяв під час першого звільнення позивача, коли на виконання рішення суду у справі №540/1437/20 ОСОБА_1 поновлено на посаді начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ Головного управління ДФС у Херсонській області, яка вже не існувала у структурі органу.
18. Водночас скаржник зауважив, що спосіб виконання рішення про поновлення на посаді шляхом переведення не може бути реалізовано. Так поновлення працівника на роботі встановлене нормами частини першої статті 235 КЗпП не передбачає проведення процедури переведення, так як звільнений працівник до моменту його поновлення не може бути переведений.
19. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Соколова В.М., суддів Білак М.В., Єресько Л.О. ухвалою від 18 квітня 2022 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
20. Позивач правом подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для перегляду оскаржуваних судових рішень.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 11 квітня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини
22. 18 грудня 2018 року постановою Кабінету Міністрів України № 1200 "Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України" (із змінами внесеними постановою КМУ № 846 від 25 вересня 2019 року) розпочато проведення реорганізації ДФС України шляхом поділу на ДПС України та ДМС України, які є правонаступниками майна, прав та обов`язків реорганізованої ДФС у відповідних сферах діяльності.
23. Постановою КМУ від 19 червня 2019 року № 537 (із змінами внесеними постановою КМУ № 846 від 25 вересня 2019 року) реорганізовано територіальні органи ДФС шляхом приєднання їх до відповідних територіальних органів ДПС. У пунктах 3, 4 цієї постанови зазначено, що територіальні органи ДФС, які реорганізуються, продовжують здійснювати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам ДПС та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов`язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об`єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України; визнано територіальні органи ДПС правонаступниками майна, прав та обов`язків територіальних органів ДФС, що реорганізуються ... у відповідних сферах діяльності.
24. Наказом ДФС України від 31 липня 2019 року № 7-рг розпочато реорганізацію головних управлінь ДФС в областях, утворено комісії з реорганізації.
25. Наказом ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі від 01 серпня 2019 року № 1000 (із змінами) розпочато реорганізацію ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі шляхом приєднання до ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі, вирішено закрити відокремлені структурні підрозділи ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі. Відповідно до наказів ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі від 13 травня 2020 року про введення в дію організаційної структури на 2020 рік (№20) та про введення в дію штатного розпису на 2020 рік (№6-ф) чисельність ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі з 686 осіб зменшено до 104 осіб.
26. Таке скорочення обумовлено тим, що всі районні державні податкові інспекції стали функціонувати в структурі ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі.
27. До скорочення штату ГУ ДФС структурний підрозділ - Генічеська ОДПІ мала у штаті 35 одиниць, в тому числі Нижньосірогозьке відділення 6 штатних одиниць.
28. У липні 2019 року затверджено Положення про ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі та 31 липня 2019 року зареєстровано в ЄДРПОУ.
29. З січня 2020 року введено в дію організаційну структуру ГУ ДПС області та штатний розпис. Згідно з останніми змінами - загальна кількість штатних посад 600 осіб, в тому числі Нижньосірогозька ДПІ - 3 штатних одиниці (накази від 02 січня 2020 року № 1 та від 03 лютого 2020 року № 5-ф).
30. У зв`язку з уведенням у дію нового штатного розпису ГУ ДПІ області значно скоротилась чисельність ГУ ДФС області, функції реалізації податкової політики з адміністрування податків, реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями передано ДПС України, у органів фіскальної служби залишились функції, пов`язані з реалізацією державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску, здійснюючи оперативно-розшукову, кримінальну процесуальну та охоронну функції. Досліджуючи штатні розписи ГУ ДПС та ГУ ДФС до та після оптимізації структури на предмет скорочення штату, суд першої інстанції зазнакчив, що в ГУ ДФС області замість 686 штатних одиниць залишилось 104 од. (в основному залишились працівники податкової міліції та керівництво), а в ГУ ДПС області виникло нових 600 штатних одиниць.
31. З травня 2020 року Нижньосірогозьке відділення Генічеської ОДПІ вже було відсутнє у структурі ДФС області. Згідно витягу Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Генічеська ОДПІ (код 39471254) є припиненою 07 травня 2019 року в результаті її реорганізації.
32. У вересні 2020 року затверджено Положення про Нижньосірогозьку ДПІ ГУ ДПС, яка є структурним підрозділом Головного управління, очолює ДПІ начальник, якого призначає та звільняє ГУ ДПС (наказом ГУ ДПС від 11 вересня 2020 року № 746).
33. Під час першого звільнення позивача у травні 2020 року суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, у справі № 540/1437/20 дійшов висновків що звільнення позивача відбулось незаконно, а тому скасував наказ про звільнення та зобов`язав поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області з 09 травня 2020 року.
33. Наказом в.о. начальника ГУ ДФС від 08 вересня 2020 року №104-о ОСОБА_1 поновлений на посаді начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області (з 09 травня 2020 року).
34. Одночасно з поновленням позивача на посаді, наказом ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі від 08 вересня 2020 року № 105-о "Про попередження щодо наступного вивільнення" у відповідності до приписів частини шостої статті 49 КЗпП України ОСОБА_1 попереджено про можливе наступне вивільнення із займаної посади не раніше ніж за 30 календарних днів з дати ознайомлення з попередженням на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" та пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України, у зв`язку з реорганізацією, скороченням чисельності та штату державних службовців, з дотриманням вимог чинного законодавства України.
35. При попередженні ніяких інших посад в ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі або ГУ ДПС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі позивачу не пропонувалось.
36. Наказом в.о. начальника голови комісії з реорганізації ГУ ДФС у Херсонській області, АР Крим та м. Севастополі від 09 листопада 2020 року №121-о, було припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1 з посади начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області у зв`язку з реорганізацією, скороченням чисельності та штату державних службовців, відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.
37. Уважаючи своє друге (повторне) звільнення незаконним, позивач звернувся до за захистом своїх порушених прав.
Нормативне регулювання
38. Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон №889-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
39. Частиною п`ятою статті 22 Закону №889-VIII визначено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
40. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
41. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.
42. Приписами частини першої статті 87 Закону №889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
43. За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
44. Рівнозначна посада - посада державної служби, що належить до однієї підкатегорії посад державної служби з урахуванням рівнів державних органів.
45. Відповідно до статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані роботодавцем лише у визначених випадках, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої цієї статті).
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
46. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
47. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
48. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
49. Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Нижньосірогозького відділення Генічеської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" та пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України у зв`язку з реорганізацією, скороченням чисельності та штату державних службовців.