ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 260/1084/19
адміністративне провадження № К/990/20847/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року (суддя: Луцович М.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року (судді: Довга О.І., Глушко І.В., Запотічний І.І.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Фонду державного майна України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області та Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях про визнання незаконним та скасування наказу про звільнення, поновлення на займаній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з адміністративним позовом до Фонду державного майна України (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області (далі - третя особа - 1), Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях (далі - третя особа - 2), у якому просила:
- визнати незаконним та скасувати наказ Фонду державного майна України від 26 червня 2019 року № 260-р "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державна майна України по Закарпатській області з 27 червня 2019 року;
- стягнути з Фонду державного майна України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 27 червня 2019 року по день ухвалення судового рішення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 26 червня 2019 року позивачку було звільнено з посади першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області. Підставою звільнення слугувало попередження про наступне вивільнення у зв`язку з реорганізацією. Позивачка указує, що у повідомленні про звільнення їй було запропоновано лише одну вакантну посаду - заступника начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях. В подальшому, листом від 18 червня 2019 року №10-09-11285 відповідач запропонував позивачці 10 інших посад, які, з погляду позивачки, явно не відповідають її досвіду роботи та рівню кваліфікації. Так, позивачка указує, що в системі органів Фонду державного майна України вона працювала з 1994 року та їй присвоєно 5 ранг державного службовця категорії "Б", заохочувалася почесними грамотами та подяками. Також позивачка наголошує, що в Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях були наявні інші вакантні посади, які відповідач був зобов`язаний їй запропонувати, зокрема посада заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області. З огляду на викладене позивачка уважає її звільнення з роботи незаконним, а тому просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року у задоволені позовних вимог відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Фонд державного майна України ужив усіх заходів щодо працевлаштування позивачки у зв`язку з реорганізацією державного органу та скороченням її посади, зокрема попередив позивачку у визначений законодавством строк про наступне вивільнення, запропонував посаду відповідно до її кваліфікації категорії "Б", запропонував усі наявні вакантні посади на час звільнення.
Так, судами попередніх інстанцій установлено, що під час попередження позивачки про наступне вивільнення у зв`язку з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області позивачці була запропонована вакантна посада заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами, яка відповідала її кваліфікації та віднесена до категорії "Б" посад державної служби.
З попередженням про наступне вивільнення та запропонованою вакантною посадою заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами - позивачка ознайомилася 18 квітня 2019 року, що підтверджується її особистим підписом на попередженні.
При цьому у попередженні про наступне вивільнення указано, що у разі згоди позивачки на переведення на запропоновану вакантну посаду позивачці необхідно подати відповідну заяву, а у разі відмови від переведення на запропоновану вакантну посаду по закінченню двох місяців з моменту вручення попередження трудовий договір з позивачкою буде припинено на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".
Однак позивачка не надала згоди на переведення її на запропоновану вакантну посаду - заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами, що фактично є відмовою позивачки від запропонованої згідно з повідомленням про наступне вивільнення посади.
Крім того, судами попередніх інстанцій установлено, що у зв`язку з відсутністю згоди позивача на переведення її на посаду - заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами, відповідачем на виконання обов`язку передбаченого частиною третьою статті 49-2 Кодексу законів про працю України листом від 18 червня 2019 року №10-09-11285 були запропоновані позивачці усі наявні вакантні посади, які існували на час звільнення.
Між тим листом від 26 червня 2019 року позивачка повідомила, що не погоджується на призначення на жодну із запропонованих у листі від 18 червня 2019 року №10-09-11285 посад.
Оцінюючи аргументи позивачки про незаконність її звільнення у зв`язку з тим, що їй не було запропоновано вакантну посаду заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській області - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області, оскільки дану посаду протиправно, на думку позивачки, запропоновано ОСОБА_2, судом першої інстанції досліджено Протокол від 18 квітня 2019 року № 7, згідно з яким на засіданні комісії для підготовки та здійснення заходів, пов`язаних з реорганізацією регіональних відділень Фонду державного майна України обговорювалися пропозиції щодо запропонування посад в утворених регіональних відділеннях начальникам регіональних відділень, а також їх першим заступникам та заступникам регіональних відділень, що реорганізуються.
Так, судом першої інстанції зазначено, що відповідачем під час вирішення питання щодо пропозиції посад в утворених регіональних відділеннях здійснювався порівняльний аналіз кваліфікації та продуктивності праці працівників, в тому числі і позивачки, зокрема досліджувалися відомості щодо освіти, підвищення кваліфікації, нагороди, відзнаки та ефективність роботи начальників регіональних відділень, а також їх перших заступників та заступників регіональних відділень, що реорганізуються.
При цьому судом першої інстанції звернуто увагу на те, що суд не наділений правами та не володіє достатньою інформацією для визначення продуктивності праці будь-якого працівника, оскільки це є прерогативою виключно роботодавця, який володіє повною інформацією про результативність праці, що характеризує ефективність її витрат. Тобто, визначення працівників з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці є компетенцією роботодавця.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
Касаційну скаргу подано з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Мотивуючи заявлений у якості підстави для касаційного оскарження пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначила, що суди попередніх інстанцій при дослідженні обставин справи не урахували висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 18 червня 2020 року у справі № 440/2133/19, а також тлумачення приписів статті 42 Кодексу законів про працю України, що викладено у постановах від 12 січня 2021 року у справі № 2а-9821/11/2670, від 18 липня 2019 року у справі № 814/1852/16, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/7069/16, від 08 листопада 2019 року у справі № 820/1783/16, від 28 лютого 2020 року у справі № 815/3565/17 та не установили, що відповідачем порушено статтю 42 Кодексу законів про працю України, а тому залишили поза увагою те, що позивачка має переважне право на залишення на роботі та призначення її на посаду заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області.
Указуючи на наведені постанови Верховного Суду скаржник доводить, що при вирішенні питання про звільнення працівника роботодавець зобов`язаний перевірити наявність у працівників, посади яких скорочуються, більш високої чи більш низької кваліфікації і продуктивності праці та у процесі цього аналізу, зокрема, урахувати такі обставини як: наявність відповідної освіти, післядипломної освіти, документів про підвищення кваліфікації, відсутність дисциплінарних стягнень, наявність заохочень за успіхи в роботі, загальний стаж роботи, стаж роботи на державній службі, отримання премій за виконання особливо важливих робіт, відсутність прогулів, відпусток без збереження заробітної плати, тривалої тимчасової непрацездатності, зауважень з боку адміністрації щодо строків і якості виконуваних завдань тощо.
Як зазначає скаржник, судами попередніх інстанцій не ураховано те, що Протокол від 18 квітня 2019 року № 7, окрім таблиці з даними про освіту, підвищення кваліфікації працівників, нагородами та ефективністю праці не містить порівняльного аналізу продуктивності та кваліфікації, зазначених у таблиці, працівників, а також не містить жодного обґрунтування вищої продуктивності, кваліфікації та переважного права одних працівників над іншими, у тому числі переважного права ОСОБА_2 перед позивачкою на зайняття посади заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області.
Також скаржник зауважує, що указаний Протокол від 18 квітня 2019 року № 7 містить посилання на лист Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях від 17 квітня 2019 року № 01-001-00008 із можливими пропозиціями працівникам посад у реорганізованому органі, який також не містить порівняльного аналізу кваліфікації та продуктивності працівників, а є фактично суб`єктивною думкою підписанта даного листа щодо можливості зайняття працівниками посад у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях.
Скаржник уважає, що вона мала повне право зайняти посаду заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, але дана посада не була запропонована їй без будь-якого належного обґрунтування та усупереч тому, що позивачка мала більшу продуктивність та кваліфікацію ніж ОСОБА_2 .
Таким чином, з позиції скаржника, наведені документи не можуть підтверджувати здійснення відповідачем порівняльного аналізу продуктивності та кваліфікації позивачки з іншими працівниками, зокрема з ОСОБА_2 .
До того ж скаржник указала, що позивачка відповідно до положень статті 42 Кодексу законів про працю України мала переважне право на залишення на роботі, позаяк остання проживає та забезпечує себе сама, з 1994 року працює у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Закарпатській області та на дату попередження про наступне вивільнення їй до настання пенсійного віку залишилося менше трьох років.
Поряд з цим, скаржник зазначила, що судами першої та апеляційної інстанції не ураховано висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 31 травня 2021 року у справі № 0840/3202/18, від 18 червня 2020 року у справі № 440/2133/19, а також правові висновки щодо застосування норм трудового права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17, постанові Верховного Суду від 04 листопада 2021 року у справі № 480/2175/19, у зв`язку з чим судами попередніх інстанцій неправильно застосовано статтю 49-2 Кодексу законів про працю України та статтю 87 Закону України "Про державну службу".
Так, скаржник з покликанням на наведені постанови Верховного Суду наголосила, що роботодавець зобов`язаний попередити працівника про наступне вивільнення та одночасно з цим запропонувати йому всі вакансії, що існують на підприємстві, незалежно від того, у якому структурному підрозділі працівник, який вивільняється, працював.
У цьому сенсі скаржник указала, що судами попередніх інстанцій не установлено кількість наявних вакантних посад на дату попередження позивачки про наступне вивільнення, як і залишено поза увагою той факт, що 18 квітня 2019 року позивачці запропоновано лише одну посаду, проте на дату попередження позивачки про наступне вивільнення у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях були наявні і інші посади.
Скаржник звернула увагу на те, що на дату попередження позивачки про наступне вивільнення у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях були вакантними 143 посади, зокрема, посада заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області, яка відповідала кваліфікації позивачки, але не була запропонована останній. Скаржник зазначила, що лише 26 червня 2019 року, за день до звільнення, їй були запропоновані десять вакансій, які залишилися вільними після спливу двох місяців від дня попередження про наступне вивільнення.
Викладене, з погляду позивачки, свідчить про невиконання відповідачем вимог статті 49-2 Кодексу законів про працю України та статті 87 Закону України "Про державну службу" щодо необхідності пропонування всіх вакантних посад в момент повідомлення про наступне вивільнення.
Крім того, скаржник зазначила, що суди першої та апеляційної інстанції не досліджували та не перевіряли кваліфікацію та продуктивність праці позивачки, що, на думку позивачки, указує на неповне встановлення обставин справи та подальше формування висновків, що суперечать дійсним обставинам справи.
На обґрунтування підстави для касаційного оскарження, передбаченої пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указала, що суди попередніх інстанцій не оцінювали та не досліджували зміст Протоколу від 18 квітня 2019 року № 7 та не перевіряли означений протокол на відповідність вимогам, що визначені статтею 2 КАС України, що свідчить про порушення норм процесуального права у частині дослідження доказів.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача - Фонду державного майна України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Від третьої особи - 2 - Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній стверджує, що рішення судів попередніх інстанцій є законними, обґрунтованими, ухваленими з правильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, а тому касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення.
Від третьої особи - 1 - Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області заперечення на касаційну скаргу не надходили.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 серпня 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 перебувала на посаді першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.
Наказом Фонду державного майна України від 06 березня 2019 року № 232 "Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України" Регіональне відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області реорганізовано шляхом злиття з Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Львівській області та Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Волинській області та утворено Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях.
Відомості про початок припинення Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області внесені 13 березня 2019 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, громадських формувань з зазначенням - в стані припинення.
Наказом Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області від 14 березня 2019 року № 00079 затверджено План заходів, пов`язаних з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області (далі - План заходів).
Відповідно до пункту 4 Плану заходів передбачено - "Попередження персонально (під особистий підпис) працівників регіонального відділення про можливе наступне вивільнення".
Пункт 13 Плану заходів визначає звільнення працівників регіонального відділення, в порядку переведення, до утвореного регіонального відділення. У разі відмови від працевлаштування до утвореного регіонального відділення, працівники Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області підлягають звільненню (пункт 14 Плану заходів).
Посада першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області відповідно до наказу Фонду державного майна України від 06 березня 2019 року № 232 підлягала скороченню.
Так, згідно з листом Фонду державного майна України від 18 квітня 2019 року №10-09-7666 зазначено, що у зв`язку з утворенням Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях шляхом злиття Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській області та Регіонального відділення Фонду державного майна України по Волинській області - Фонд державного майна України просить ознайомити з попередженням про наступне вивільнення працівників зазначених регіональних відділень, які займають посади начальників регіональних відділень, а також перших заступників та заступників начальників цих регіональних відділень.
У зв`язку з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області позивача 18 квітня 2019 року було попереджено про наступне вивільнення та одночасно запропоновано вакантну посаду заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами.
Однак у судовому засіданні установлено, що позивачка не надала згоди на зайняття запропонованої їй вакантної посади заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами.
03 червня 2019 року Фонд державного майна України повторно направив на адресу Регіональних відділень лист від 03 червня 2019 року №10-09-10300, у якому зазначалось, що у разі прийняття працівниками, які підпадають під звільнення, рішення про призначення на запропоновані посади направити на адресу Фонду попередження про наступне вивільнення з відміткою про згоду та відповідні заяви; у разі відмови працівників від запропонованих посад надати не пізніше ніж за 5 днів до дати, що не перевищує двох місяців з моменту вручення попередження про наступне вивільнення, на адресу Фонду перелік всіх вакантних посад, наявних у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, що не запропоновані іншим працівникам.
Така відповідь була надана Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях листом від 13 червня 2019 року №01-05-00592 разом із списком вакантних посад, наявних у регіональному відділенні, що не запропоновані іншим працівникам.
Листом від 18 червня 2019 року № 10-09-11285 Фонд державного майна України направив позивачці перелік вакантних посад, незапропонованих іншим працівникам, наявних у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях.
Листом від 26 червня 2019 року № 01-09-01402 Голова комісії з реорганізації Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області надіслала на адресу Фонду державного майна України повідомлення позивачки від 26 червня 2019 року, згідно з яким позивачка указує, що не погоджується на призначення на жодну із запропонованих їй у листі від 18 червня 2019 року за №10-09-11285 посад.
Наказом Фонду державного майна України від 2706.2019 №260-р позивачку було звільнено з посади першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.
Підставою звільнення позивачки слугувало попередження про наступне вивільнення, у зв`язку з реорганізацією державного органу - Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.
Не погоджуючись з правомірністю прийняття наказу про звільнення, позивачка звернулась з даним позовом до суду з вимогою про визнання його протиправним та скасування, поновлення на займаній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, визначено Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон України "Про державну службу", у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 5 Закону України "Про державну службу" правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Згідно з положеннями пункту 4 частини першої статті 83 Закону України "Про державну службу" державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення відповідно до статті 87 цього Закону.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.