П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 квітня 2023 року
м. Київ
Справа № 990/129/22
Провадження № 11-8заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року (судді Жук А. В., Калашнікова О. В., Данилевич Н. А., Губська О. А., Мельник-Томенко Ж. М.) у справі № 990/129/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Комісії щодо нормативного невизначення порядку дій ВККС та/або учасників кваліфікаційного оцінювання суддів у ситуації, якщо після початку іспиту або проведення співбесіди у межах кваліфікаційного оцінювання суддів виникли обставини, що значно ускладнюють або навіть унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від волі судді, за станом здоров`я тощо;
- зобов`язати ВККС внести зміни до Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (далі - Положення), щодо унормування порядку дій учасника кваліфікаційного оцінювання суддів і Комісії в ситуації, якщо після початку іспиту або проведення співбесіди у межах кваліфікаційного оцінювання суддів виникли обставини, що значно ускладнюють або унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від його волі, за станом здоров`я тощо;
- зобов`язати ВККС внести зміни до Порядку проведення іспиту та методики встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затвердженого рішенням Комісії від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16 (далі - Порядок), щодо унормування порядку дій учасника кваліфікаційного оцінювання суддів і ВККС у ситуації, якщо після початку іспиту або проведення співбесіди в межах кваліфікаційного оцінювання суддів виникли обставини, що значно ускладнюють або унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від його волі, за станом здоров`я тощо;
- стягнути з ВККС на користь позивача судові витрати у справі.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що нормами Положення та Порядку не визначено механізму дій Комісії та/або учасників кваліфікаційного оцінювання суддів у ситуації, якщо після початку іспиту або проведення співбесіди в межах кваліфікаційного оцінювання виникли обставини, що значно ускладнюють або навіть унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від його волі, за станом здоров`я тощо.
3. На думку позивача, відсутність нормативно визначеного порядку дій у подібній ситуації та попередження з боку ВККС про те, що у випадку залишення місця проведення іспиту такий суддя отримає нуль балів та буде вважатися таким, що не склав іспиту, може призвести до недотримання справедливого балансу між результатом, на досягнення якого спрямоване проведення оцінювання здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді, та фактичною оцінкою, яку суддя може отримати з урахуванням викладених обставин, які не дозволяють об`єктивно встановити відповідність судді визначеним у законі критеріям оцінювання.
4. ОСОБА_1 вважає, що відсутність зазначеного нормативного регулювання є бездіяльністю відповідача, який необхідним чином не врегулював та в межах своєї компетенції в розумні строки нормативно не визначив порядку дій Комісії та/або учасників кваліфікаційного оцінювання суддів у ситуації, якщо після початку іспиту або проведення співбесіди в межах кваліфікаційного оцінювання суддів виникли обставини, що значно ускладнюють або унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від його волі, за станом здоров`я тощо.
5. На переконання позивача, такі прогалини у нормативному регулюванні процедури кваліфікаційного оцінювання можуть призвести до неправомірного висновку Комісії щодо нездатності судді здійснювати професійну діяльність та щодо невідповідності його займаній посаді, навіть за умов недотримання при цьому процедурної справедливості. Крім того, в контексті порушеного питання Положення та Порядок не в повній мірі відповідають вимогам щодо якості нормативно-правового акта як складової принципу верховенства права.
Рух справи та короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 15 грудня 2022 року відмовив у задоволенні позову.
7. Судове рішення мотивовано тим, що: жодним нормативно-правовим актом на ВККС не покладено обов`язку нормативно врегулювати ситуацію, про яку позивач зазначає в позові; ОСОБА_1 не звертався до Комісії із заявою про недоліки в нормативно-правових актах, які, як вважає позивач, призвели до порушення його прав та законних інтересів як учасника кваліфікаційного оцінювання суддів, а тому вказані обставини не можуть свідчити про допущення відповідачем по відношенню до позивача протиправної бездіяльності; питання якості нормативно-правового регулювання в тому контексті, як це розуміє позивач, не може бути предметом судового контролю, оскільки суд наділений повноваженнями лише застосовувати нормативно-правовий акт або оцінювати його на предмет законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили згідно із частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також зауважив, що усунення прогалин у праві є обов`язком нормотворчих органів та не може бути покладено на суд. Повноваження на усунення певної прогалини можливе лише в межах нормотворчої компетенції того чи іншого органу держави. Позивач помилково вважає, що задоволення позовних вимог матиме наслідком усунення означеного недоліку нормативного регулювання.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
9. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив про невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, а також неправильне застосування судом норм матеріального права.
10. На переконання скаржника, відсутність нормативної регламентації тих ситуацій, що виникають під час кваліфікаційного оцінювання суддів, які знаходяться у сфері правового регулювання відповідача, а також мають істотне значення для прав і реалізації законних інтересів учасників оцінювання та потребують належної правової регламентації для забезпечення вимог передбачуваності, мала бути усунена ВККС не в силу наявності в Комісії відповідного обов`язку, прямо передбаченого якимось нормативно-правовим актом, а в силу загальних вимог права.
11. ОСОБА_1 вважає, що обставина щодо незвернення позивача до Комісії з приводу недоліків Положення та Порядку не входить до предмета доказування в цій справі і також не має правового значення для правильного вирішення справи.
12. На думку скаржника, довготривалу відсутність нормативного регулювання відповідачем певних ситуацій, що виникали під час кваліфікаційного оцінювання суддів, у контексті цієї справи мав оцінити суд з урахуванням конкретних причин, умов та обставин, юридичного змісту, значення, меж та власне тривалості існування такої недосконалості правового регулювання процедури оцінювання та її негативних наслідків для прав та інтересів позивача. Тривале неврегулювання відповідачем ситуацій, коли після початку іспиту або проведення співбесіди у межах кваліфікаційного оцінювання суддів виникали обставини, що значно ускладнюють або навіть унеможливлюють продовження їх проходження суддею з будь-яких причин, які не залежать від його волі, за станом здоров`я тощо, свідчить не лише про допущену відповідачем недосконалість правового регулювання процедури оцінювання, а й про його протиправну бездіяльність.
13. Крім того, бездіяльність ВККС була непропорційною та неадекватною, оскільки не забезпечувала дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів суддів - учасників кваліфікаційного оцінювання і цілями, на досягнення яких було саме спрямоване це кваліфікаційне оцінювання. Таке недотримання принципу пропорційності відповідачем мало негативний вплив на можливість реалізації позивачем наявних у нього прав та інтересів під час іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання та може негативно впливати на їх реалізацію в майбутньому, створенню умов несправедливої (безпідставної) дискримінації.
14. ОСОБА_1 також зазначив, що під час розгляду цієї справи суд першої інстанції не здійснив належної оцінки Положення та Порядку на предмет їх відповідності правовим актам вищої юридичної сили, зокрема Конституції України.
15. Скаржник указав, що думка про можливість перевірки адміністративними судами виключно формальної законності (правомірності) дискреції не є обґрунтованою та не може призводити до звуження меж судового контролю за реалізацією суб`єктами владних повноважень дискреційних повноважень.
16. Отже, ОСОБА_1 вважає, що спірні правовідносини повинен врегулювати суд, а порушені права та законні інтереси позивача захистити з дотриманням вимог абзацу другого частини четвертої статті 245 КАС України, які встановлюють, що у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
17. На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.
Позиція інших учасників справи
18. На момент розгляду справи ВККС відзиву на апеляційну скаргу ОСОБА_1 не подала.
Рух апеляційної скарги
19. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19 січня 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року, а ухвалою від 01 лютого 2023 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також ураховуючи те, що характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
20. Указом Президента України від 16 квітня 2010 року № 544/2010 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Овідіопольського районного суду Одеської області.
21. Рішенням ВККС від 20 жовтня 2017 року стосовно позивача призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді судді.
22. Позивач стверджує, що під час проходження ним тестування в межах кваліфікаційного оцінювання виникли обставини, за яких він відчув збільшення артеріального тиску та певний розлад зору, однак навіть за таких умов він був змушений продовжувати відповідати на тестові запитання, оскільки у випадку залишення місця проведення іспиту він отримав би нуль балів та вважався таким, що не склав іспиту. Зазначає, що вказані обставини, які були наслідком відсутності нормативно визначеного порядку дій у подібній ситуації, викликали в нього додаткові стресові реакції.
23. Не погодившись з відсутністю правового регулювання описаної ним ситуації, ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із цим позовом.
24. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також установив, що згідно з пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів щодо діяльності органів суддівського самоврядування" (далі - Закон № 193-ІХ) повноваження членів ВККС припинено з дня набрання чинності цим Законом, тобто із 07 листопада 2019 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
25. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України визначено, що з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
27. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії Комісії.
28. За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
29. На виконання вимог Закону № 1402-VІІІ рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затверджено Положення, а рішенням ВККС від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16 затверджено Порядок.
30. Однією з підстав для призначення кваліфікаційного оцінювання є рішення Комісії про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом (пункт 2 частини четвертої статті 83 Закону № 1402-VIII).