ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 683/1711/17
адміністративне провадження № К/9901/12779/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Старокостянтинівського комбінату комунальних підприємств на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (головуючий суддя: Граб Л.С., судді: Гонтарук В.М., Біла Л.М.) у справі № 683/1711/17 за позовом Старокостянтинівського комбінату комунальних підприємств до Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області, за участю третіх осіб: Товариства з обмеженою відповідальністю "ДВ ЕКОСВІТ", Львівського комунального підприємства Транспортна фірма "Львівспецкомунтранс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Екостран", ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 про скасування рішення
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
12 липня 2017 року Старокостянтинівський комбінат комунальних підприємств (далі - позивач або Старокостянтинівський ККП) звернувся до Старокостянтинівського районного суду з позовом до Старокостянтинівської міської ради (далі - відповідач), у якому просив:
скасувати рішення 19 (позачергової) сесії Старокостянтинівської міської ради від 02 червня 2017 року "Про завезення, прийняття, захоронення (утилізації та/або переробки тощо) твердих побутових відходів та супутніх екологічно небезпечних речовин на територію полігону ТПВ міста Старокостянтинова із адміністративної території Львівської міської ради".
Ухвалою Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області від 14 липня 2017 року відмовлено у відкритті провадження у справі та роз`яснено позивачу право звернутись із даним позовом до суду в порядку господарського судочинства, оскільки даний спір стосується договірних відносин, господарської діяльності, захисту прав і законних інтересів суб`єктів господарювання, що є предметом регулювання господарського законодавства, а тому спори, що виникають з таких правовідносин, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року апеляційну скаргу Старокостянтинівського комбінату комунальних підприємств задоволено. Ухвалу Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області від 14 липня 2017 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду.
Повертаючи справу для продовження розгляду, суд апеляційної інстанції зазначив, що приймаючи спірне рішення про зобов`язання позивача розірвати договір, заборону укладання нових договорів, введення мораторію, здійснював свої владно-управлінські функції в сфері поводження з відходами, тобто виступав як суб`єкт владних повноважень, а не як рівноправний учасник господарських правовідносин.
Рішенням Старокостянтинівського районного суду від 27 квітня 2018 року позов задоволено.
Скасовано рішення 19 (позачергової) сесії Старокостянтинівської міської ради від 02 червня 2017 року "Про завезення, прийняття, захоронення (утилізації та/або переробки тощо) твердих побутових відходів та супутніх екологічно небезпечних речовин на територію полігону ТПВ міста Старокостянтинова із адміністративної території Львівської міської ради".
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 задоволено частково.
Рішення Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області від 27 квітня 2018 року скасовано в частині задоволення позову про скасування рішення 19 (позачергової) сесії міської ради від 02 червня 2017 року №2 "Про завезення, прийняття, захоронення (утилізації та/або переробки тощо) твердих побутових відходів та супутніх екологічно небезпечних речовин на територію полігону ТПВ міста Старокостянтинова із адміністративної території Львівської міської ради" в 2,4 частинах, а саме:
2. Укладення нових договорів можливе лише після проведення громадських слухань та прийняття рішення міської ради з даного питання, а також юридичної та екологічної експертизи договорів та проекту реконструкції Старокостянтинівського полігону ТПВ.
4. Внести на розгляд чергової сесії міської ради питання щодо дотримання Старокостянтинівським полігоном ТПВ постанови НКРЕП від 04.04.2017 №467 "Про затвердження ліцензійних умов провадження господарської діяльності з захоронення побутових відходів".
Прийнято в цій частині нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
В решті рішення залишено без змін.
06 травня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга від Старокостянтинівського комбінату комунальних підприємств на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, у якому скаржник просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 14 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за зазначеною касаційною скаргою.
08 липня 2019 року та 09 липня 2019 року надійшли відзиви на касаційну скаргу від третіх осіб: ОСОБА_3 та ОСОБА_1 .
Ухвалою Верховного Суду від 04 квітня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Старокостянтинівська міська рада при прийнятті оскаржуваного рішення перевищила свої повноваження і втрутилась в господарську діяльність підприємства, чим порушила вимоги статті 21 Закону України "Про підприємства", пункт 2.2.7 Статуту Старокостянтинівського комбінату комунальних підприємств (нова редакція), згідно із яким в межах своєї діяльності підприємство вступає у взаємовідносини з іншими юридичними та фізичними особами, в тому числі із іноземними, на договірних засадах, з ними здійснює виробництво і реалізацію продукції, товарів і послуг, виконання робіт, спільну діяльність. Розриваючи без правових підстав договір, підприємство понесе незворотні збитки.
Також позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваного рішення не було дотримано порядок його прийняття згідно регламенту Старокостянтинівської міської ради, а саме, не були надані проект рішення, паспорт рішення та пояснювальна записка. Міська рада законодавчо уповноважена лише на проведення перевірки на підприємстві, що перебуває у комунальній власності.
За позицією позивача, повноваження міської ради щодо діяльності підприємства обмежується наданням згоди на розміщення на території міста нових об`єктів, в тому числі, місць чи об`єктів для розміщення відходів, чого в даній ситуації не вбачається, натомість даним рішенням орган місцевого самоврядування втрутився в господарську діяльність підприємства, змушуючи до зміни договірних відносин, незважаючи на те, що жодна із сторін не бажає розривати договір.
Представники третіх осіб ТОВ "ДВ-ЕКОСВІТ", ТОВ "Екостаркон" висловили аналогічну думку.
Представник відповідача в свою чергу зазначав, що група депутатів Старокостянтинівської міської ради звернулась з пропозицією скликати позачергову сесію міської ради з питань завезення, прийняття, захоронення (утилізації та/або переробки тощо) твердих побутових відходів та супутніх екологічно небезпечних речовин на територію полігону твердих побутових відходів (далі - полігон ТПВ) міста Старокостянтинова із адміністративної території Львівської міської ради. Жодних інших документів не було подано. Під час розгляду даного питання на сесії було сформульовано рішення та прийнято більшістю голосів депутатів.
Треті особи ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 зазначали, що як депутати в інтересах громади міста ініціювали прийняття оскаржуваного рішення, підставою послугувало встановлення правого порядку.
За позицією третіх осіб, на території полігону ТПВ не може проводитися захоронення відходів з порушенням способу, визначеного Конституцією України та Законами України.
По суті спору ОСОБА_3 також зазначав, що в квітні 2017 року начальник Старокостянтинівського ККП ОСОБА_5, вийшовши за межі наданих йому Статутом ККП повноважень, в порушення вимог статей 3, 9-11, 17, 33 Закону України "Про відходи" розпочав прийом змішаних твердих побутових відходів територіальної громади міста Львова та їх захоронення на Старокостянтинівському полігоні ТПВ. Звертає увагу, що на неодноразові звернення депутатів міської ради з вимогою усунення порушень закону, ні міський голова ОСОБА_4, ні виконавчий комітет Старокостянтинівської міської ради, ні його посадові особи не відреагували і жодних дій по припиненню правопорушень не вжили. ОСОБА_3 та інші депутати міської ради ініціювали внесення на розгляд позачергової сесії питання про встановлення мораторію на незаконне прийняття та захоронення відходів на полігоні ТПВ м. Старокостянтинова.
ОСОБА_3 стверджує, що сторони уклали та виконували договір у спосіб, що порушує Правила благоустрою, забезпечення чистоти і порядку, додержання тиші в громадських місцях на території міста Старокостянтинів та частини 1 статті 1 Закону України "Про відходи".
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22 травня 2017 року за № 43/712-01-37/2017 в Старокостянтинівській міській раді зареєстровано пропозицію 12 депутатів Старокостянтинівської міської ради про скликання позачергової сесії Старокостянтинівської міської сесії 7 скликання, з питань завезення, прийняття, захоронення (утилізації та/або переробки тощо) твердих побутових відходів та супутніх екологічно небезпечних речовин на територію полігону ТПВ міста Старокостянтинова із адміністративної території Львівської міської ради.
Рішенням 19 (позачергової) сесії Старокостянтинівської міської ради № 2 від 02 червня 2017 року "Про завезення, прийняття, захоронення (утилізації та/або переробки тощо) твердих побутових відходів та супутніх екологічно небезпечних речовин на територію полігону ТПВ міста Старокостянтинова із адміністративної території Львівської міської ради" вирішено:
1. Зобов`язати Старокостянтинівський комбінат комунальних підприємств розірвати договір намірів про співпрацю від 26 квітня 2017 року, укладений Старокостянтинівським комбінатом комунальних підприємств з наступними організаціями: ТОВ "ДВ-ЕКОСВІТ", Львівським комунальним підприємством ТРАНСПОРТНА ФІРМА "ЛЬВІВСПЕЦКОМУНТРАНС" і ТОВ "Екостаркон", а також договір про спільну діяльність підприємств, укладений Старокостянтинівським комбінатом комунальних підприємств з ТОВ "Екостаркон".
2. Укладення нових договорів можливе лише після проведення громадських слухань та прийняття рішення міської ради з даного питання, а також юридичної та екологічної експертизи договорів та проекту реконструкції Старокостянтинівського полігону ТПВ.
3. З 02 червня 2017 року ввести мораторій на ввезення на територію Старокостянтинівського полігону ТПВ сміття будь-якого походження, крім сміття, що продукується громадою, а також фізичними та юридичними особами м. Старокостянтинова.
4. Внести на розгляд чергової сесії міської ради питання щодо дотримання Старокостянтинівським полігоном ТПВ постанови НКРЕКП від 04.04.2017 №467 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з захоронення побутових відходів".
Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач приймаючи спірне рішення про зобов`язання позивача розірвати договір, заборону укладення нових договорів, введення мораторію, не будучи стороною укладених договорів, вийшов за межі, визначених законодавством повноважень.
Водночас посилання на необхідність прийняття оскаржуваного рішення з метою убезпечити екологічні права територіальної громади, судом першої інстанції розцінено як невірне тлумачення закону та невірний вибір способу захисту, оскільки дані питання вирішуються шляхом звернення до відповідних правоохоронних та державних органів задля здійснення перевірки результатів діяльності.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції в частині скасування пунктів 1, 3 спірного рішення. Водночас вважає помилковою позицію суду першої інстанції про протиправність прийняття відповідачем пунктів 2,4 зазначеного рішення.
За позицією суду апеляційної інстанції, створення міською радою комунального підприємства, не позбавляє орган місцевого самоврядування обов`язку здійснювати свої функції в інтересах територіальної громади.
Так, суд апеляційної інстанції вважає, що на пленарних засіданнях міської ради можуть розглядатися питання щодо дотримання підприємствами, утвореними органами місцевого самоврядування норм законодавства, в тому числі щодо розміщення відходів та дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з захоронення побутових відходів, а також заслуховування звітів керівників цих підприємств з вказаних питань, а відтак приймаючи спірне рішення в частині внесення на розгляд чергової сесії міської ради питання щодо дотримання Старокостянтинівським полігоном ТПВ постанови НКРЕКП від 04.04.2017 №467 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з захоронення побутових відходів", відповідач діяв в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачені законом.
Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про правомірність пункту 2 оскаржуваного рішення щодо можливості укладення нових договорів лише після проведення громадських слухань та прийняття рішення міської ради з даного питання, а також юридичної та екологічної експертизи договорів та проекту реконструкції Старокостянтинівського полігону ТПВ, оскільки розміщення полігону для захоронення побутових відходів, входить до генерального плану території м. Старокостянтинова.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга мотивована прийняттям оскаржуваного рішення в порушення вимог частини 3 статті 23, частини 4 статті 24, частини 3 статті 26 Регламенту Старокостянтинівської міської ради, затвердженого її рішенням № 3 від 04 грудня 2015 року.
Звертає увагу на ненаданні судом апеляційної інстанції оцінки твердженням позивача про те, що позачергова сесія проводилась лише на підставі звернення групи депутатів міської ради, жодних інших документів, які передбачені Регламентом, надано не було, та саме рішення сформульовано під час обговорення.
За позицією скаржника, порушення процедури підготовки та проведення сесії, встановлених Регламентом, є однією із підстав для скасування спірного рішення сесії.
Наполягає на помилковості висновків суду апеляційної інстанції про те, що Старокостянтинівський полігон ТПВ входить до генерального плану території м. Старокостянтинова, оскільки він знаходиться поза його межами на території Пашковецької сільської ради.
Водночас стверджує, що наведені судом апеляційної інстанції норми Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" регулюють відносини щодо розміщення нових об`єктів та розроблених проектів містобудівної документації, тоді як Старокостянтинівський полігон ТПВ функціонує більше 60 років.
Також скаржник не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо правомірності пункту 4 спірного рішення сесії міської ради, оскільки на час прийняття оскаржуваного рішення (02 червня 2017 року) постанова НКРЕП від 04 квітня 2017 року № 467 "Про затвердження ліцензійних умов провадження господарської діяльності з захоронення побутових відходів" не набрала чинності.
Третя особа ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу з посиланням на статті 3,10,15 Закону України "Про охорону навколишнього природнього середовища" зазначає, що міська рада мала право приймати рішення про зобов`язання Старокостянтинівський ККП поновити порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природнього середовища, шляхом розірвання договору, яким порушені ці права.
Наполягає на необхідності неухильного дотримання позивачем положень Статуту Старокостянтинівського ККП, який затверджений рішенням Старокостянтинівської міської ради.
Третя особа ОСОБА_3 у відзиві на касаційну скаргу зазначає (мовою оригіналу): "відвертий саботаж Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про відходи" призвів в м.Старокостянтинові до незворотного процесу, що вже супроводжується рядом небезпечних екологічних та інших аварійних ситуацій (самозагорання сміттєзвалища, отруєння річки, що несе воду в Дніпро тощо).
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За наведених підстав, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди мали перевірити, чи прийняте оскаржуване рішення Старокостянтинівської міської ради від 02 червня 2017 року № 2, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.
Так, повноваження Старокостянтинівської міської ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в України" (далі - також Закон № 280/97-ВР), Законом України від 05 березня 1998 року № 187/98-ВР "Про відходи" (далі - також Закон № 187/98-ВР), Закон України 25 червня 1991 року № 1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі - також Закон № 1264-XII).
Відповідно до пункту 38 статті 26 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання надання, відповідно до законодавства, згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об`єктів, у тому числі, місць чи об`єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію.