ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 квітня 2023 року
м. Київ
справа №640/10934/19
адміністративне провадження № К/990/20368/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Рудницького І.В.,
представників позивача Константінова В.В., Горьової Н.М., Артошина О.С.,
представника відповідача Усачової А.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2022 року у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Інфокс" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування рішення в частині,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
Товариство з обмеженою відповідальністю "Інфокс" (далі - позивач, ТОВ "Інфокс") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просило суд:
- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 травня 2019 року № 923 "Про накладання штрафу на товариство з обмеженою відповідальністю "Інфокс" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання" в частині пункту 2, яким передбачено вжиття заходів державного регулювання, а саме, зобов`язано департамент із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, підготувати та винести на засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення товариству з обмеженою відповідальністю "Інфокс" (Філія "Інфоксводоканал") шляхом його коригування в сторону зменшення на суму 114 066,47 тис. грн. (без податку на додану вартість), у тому числі: зменшення в структурі тарифу через недофінансування на суму 160 364.1 тис. грн. (без податку на додану вартість) та економію коштів Інвестиційної програми на 2017 рік на суму 288,37 тис. грн. (без податку на додану вартість).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), прийнявши постанову щодо коригування тарифів для ТОВ "Інфокс" в сторону зменшення, вийшла за межі своїх повноважень оскільки застосування такого виду заходу державного регулювання не передбачено вимогами чинного законодавства. У позові зазначено, що під час прийняття НКРЕКП рішення про коригування в сторону зменшення тарифів Регулятором не враховано обставин, які встановлені під час перевірки, зокрема, що непогодження позивачу тарифів відповідачем протягом тривалого терміну, недофінансування Інвестиційної програми в 2017 році з об`єктивних причин та перефінансування в наступному, наявність природних умов інших причин, які зумовили здійснення витрат.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
У період з 18 лютого 2019 року по 01 березня 2019 року Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг проведено планову виїзну перевірку діяльності ТОВ "Інфокс" на предмет дотримання Ліцензійних умов за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року. Перевірка здійснювалась відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року № 1584 та постановою від 18 грудня 2018 року № 1964 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг у І кварталі 2019 року", за результатами проведення якої складено акт від 01 березня 2019 року № 59.
31 травня 2019 року на черговому засіданні НКРЕКП відповідачем за наслідками розгляду вказаного акта від 01 березня 2019 року № 59 прийнято постанову № 923 "Про накладення штрафу на ТОВ "Інфокс" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання".
У постанові НКРЕКП від 31 травня 2019 року № 923 зазначено зафіксовані Регулятором порушення ТОВ "Інфокс" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджених постановою Регулятора від 22 березня 2017 року № 307 (далі - Ліцензійні умови № 307), а саме:
- пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо дотримання вимог Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, а саме частини дев`ятої статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у частині обов`язкового виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, а саме постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16 червня 2016 року № 1141 "Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення";
- підпункту 2 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо повідомлення про всі зміни даних, зазначених у документах ліцензіата, що додавались до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін;
- підпункту 9 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 у частині виконання інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах;
- підпункту 10 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо дотримання фінансового плану використання коштів, передбачених для виконання інвестиційної програми, та графіка здійснення заходів такої програми з використанням зазначених коштів з урахуванням вимог Порядку здійснення контролю за виконанням інвестиційних програм у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого; постановою Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 року № 552;
- підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо дотримання структури витрат згідно із статтями, затвердженими у тарифі на централізоване водопостачання та/або водовідведення, а також використання коштів, отриманих за рахунок діяльності з централізованого водопостачання та/або водовідведення, за цільовим призначенням та з дотриманням принципів здійснення закупівель відповідно до вимог Закону України "Про публічні закупівлі";
- підпункту 18 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо надання послуг з централізованого водопостачання та/або водовідведення відповідно до умов договору, укладеного в установленому порядку;
- абзацу шостого пункту 4 глави 4 Ліцензійних умов № 307 щодо проведення ліцензіатом планово-попереджувальних ремонтів об`єктів з виробництва питної води, транспортування, постачання питної води;
- абзацу шостого пункту 5 глави 4 Ліцензійних умов № 307 щодо проведення ліцензіатом планово-попереджувальних ремонтів об`єктів з відведення та очищення стічної води.
Згідно з пунктом 2 постанови Регулятора від 31 травня 2019 року № 923, вирішено: Департаменту із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1 та 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" підготувати та винести на засідання Регулятора, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення ТОВ "Інфокс" (філія "Інфоксводоканал") шляхом його коригування в сторону зменшення на суму 114 066,47 грн (без податку на додану вартість), у тому числі: зменшення у структурі тарифу через недофінансування на суму 160 364,1 грн (без податку на додану вартість) та економію коштів Інвестиційної програми на 2017 рік на суму 288 370,00 грн. (без податку на додану вартість), збільшення на суму використаних коштів понад наявні джерела фінансування, але в межах заходів схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік у сумі 46 586 грн (без податку на додану вартість).
Не погодившись з пунктом 2 постанови Регулятора від 31 травня 2019 року № 923, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2019 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 травня 2019 року № 923 "Про накладання штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю "Інфокс" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання" в частині коригування в сторону зменшення тарифів з централізованого водопостачання та водовідведення ТОВ "Інфокс" (Філія "Інфоксводоканал") на суму 114 066,47 тис. грн. (без податку на додану вартість), у тому числі: зменшення в структурі тарифу через недофінансування на суму 160 364,1 тис. грн. (без податку на додану вартість) та економію коштів Інвестиційної програми на 2017 рік у сумі 288,37 тис. грн. (без податку на додану вартість). В решті позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2019 року без змін.
Постановою Верховного Суду від 08 вересня 2021 року касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задоволено частково. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року скасовано, а справу № 640/10934/19 направлено на новий судовий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Направляючи справу №640/10934/19 на новий розгляд, Верховним Судом зауважено, що вказана сума (46 586,0 тис. грн. (без ПДВ)) слугувала підставою для прийняття в межах оскаржуваного пункту 2 постанови Регулятора від 31 травня 2019 року № 923 коригування в бік збільшення тарифу, що не оскаржується позивачем (пункт 41 постанови ВС).
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2021 року позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 травня 2019 року № 923 "Про накладання штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю "Інфокс" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання".
Суд першої інстанції дійшов висновку, що виходячи з встановлених обставин, які свідчать про протиправність визначеної Регулятором суми коригування тарифу у бік зменшення у розмірі 114 066,47 тис. грн. (без ПДВ), беручи до уваги редакцію заявленої позовної вимоги щодо скасування пункту 2 лише в частині зменшення в структурі тарифу через недофінансування на суму 160 364.1 тис. грн. (без ПДВ) та економію коштів Інвестиційної програми на 2017 рік на суму 288,37 тис. грн. (без ПДВ), без урахування суми збільшення тарифу на суму використаних коштів понад наявні джерела фінансування, але в межах заходів схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік у сумі 46586 тис. грн. (без ПДВ), яка також входить до складу загальної суми коригування тарифу у бік зменшення у розмірі 114 066,47 тис. грн., є необхідним вихід за межі позовних вимог шляхом скасування пункту 2 постанови від 31 травня 2019 року № 923 повністю в межах загальної суми коригування тарифу в бік зменшення у розмірі 114 066,47 грн., що забезпечить належний та ефективний спосіб захисту порушеного права позивача.
Суд першої інстанції зазначив, що постановою Регулятора від 28 грудня 2017 року № 1577 схвалено "Інвестиційну програму ліцензіата, що провадить господарську діяльність з централізованого водопостачання та водовідведення" ТОВ "Інфокс" (філії "Інфоксводоканал") на 2017 рік у сумі 35717,14 тис. грн. (без урахування ПДВ) та джерела її фінансування. Згідно з таблицею 49 акту № 59 заходи Інвестиційної програми 2017 року позивачем виконані в фізичних обсягах з економією використання коштів в сумі 177.900 грн.
Недовиконання заходів з водовідведення у 2017 році, що передбачено Інвестиційною програмою на 2017 рік, пов`язане з неможливістю повністю профінансувати захід з водовідведення "Реконструкція ГКНС Електрична частина" у зв`язку з несприятливими погодними умовами та неможливістю проведення монтажних робіт. Однак, в 2018 році позивачем здійснено дофінансування Інвестиційної програми на 2017 рік на суму 482.000 грн., в результаті чого загальне її виконання склало 36.273.960 грн. або 101,6 %.
Суд першої інстанції вказав, що відповідачем не надано належних доказів надання останнім оцінки доводам ТОВ "Інфокс" про наявність об`єктивних причин щодо недофінансування Інвестиційної програми в 2017 році. Крім того, не враховано, що у 2018 році Інвестиційну програму профінансовано 101,6%.
За висновком суду першої інстанції рішення Регулятора щодо коригування тарифу в сторону зменшення на суму 288.370 грн. за невиконання позивачем Інвестиційної програми на 2017 рік є необгрунтованим.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2022 року змінено рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2021 року в мотивувальній частині. В іншій частині рішення залишено без змін.
Змінюючи рішення суду першої інстанції, апеляційний адміністративний суд зазначив, що суд першої інстанції, виконуючи вимоги постанови Верховного Суду від 08 вересня 2021 року, дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, однак, не дослідив питання відповідності спірної постанови загальним вимогам до акту індивідуальної дії.
Також суд першої інстанції відхилив посилання відповідача на висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 04 лютого 2019 року у справі № 826/14482/17 щодо порушеного права позивача на звернення до суду з цим позовом, з посиланням на різні обставин, відмінних від предмета позову у цій справі № 640/10934/19.
Колегія суддів апеляційного суду не застосовувала до цих правовідносин правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду у справі № 826/16911/18, у справі № 826/14482/17, у справі № 826/3880/18, у справі № 826/14445/17, № 520/10318/19, у справі № 320/5797/19, у справі № 640/21345/18, вказуючи на те, що у цих випадках Верховний Суд надавав оцінку спірним рішенням НКРЕКП в розрізі існування у пункті 2 постанов про накладення штрафу обов`язків чи зобов`язань для позивача, натомість не оцінювалось допустимість здійснення організаційно-розпорядчих дій між структурними підрозділами комісії.
В рамках даних правовідносин колегія суддів апеляційного суду акцентувала увагу на тому, що спірний пункт постанови НКРЕКП підлягає скасуванню, оскільки не являється рішенням НКРЕКП як регулятора в розумінні Закону № 1540-VIII та в силу приписів статей 3 та 17 цього Закону не є заходом регулювання.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Касаційне провадження відкрито на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Скаржник вказує, що при винесені рішення судом апеляційної інстанції не враховані висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у цій справі № 640/10934/19.
Скаржник наголошує, що Верховний Суд у постанові від 08 вересня 2021 року у цій справі № 640/10934/19 у пунктах 40-45 зазначив, що додатковими перевитратами у структурі тарифів є витрати понад наявні джерела фінансування, але в межах заходів схваленої позивачем Інвестиційної програми на 2018 рік в сумі 46586,0 тис. грн (без ПДВ). Вказана сума слугувала підставою для прийняття в межах оскаржуваного пункту 2 постанови Регулятора від 31 травня 2019 року № 923 коригування в бік збільшення тарифу, що не оскаржується позивачем. Зміст спірних правовідносин, що склались у цій справі зводиться до питання правомірності зміни тарифів шляхом їх коригування у бік зменшення. Наведене свідчить, що сума 114066,47 тис. гри (без ПДВ) складається не лише з оскаржуваної частини зменшення коштів, а й включає в себе коригування тарифу у бік збільшення, що розраховано таким чином: - 160364,1 тис. грн - 288,37 тис. грн + 46586 тис. грн. = 114066,47 тис. грн. Отже, задовольняючи частково позовні вимоги та, скасовуючи оскаржувану постанову Регулятора в частині коригування в сторону зменшення тарифів з централізованого водопостачання та водовідведення ТОВ "Інфокс" (Філія "Інфоксводоканал") на суму 114066,47 тис. грн. (без податку на додану вартість), суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, враховуючи, що вказана сума включає в себе також й коригування тарифу шляхом збільшення.
На переконання скаржника, всупереч такому висновку Верховного Суду, суд першої інстанції скасував пункт 2 Постанови НКРЕКП № 923 повністю, у тому числі, знову, у тій частині, що включає в себе коригування тарифу у бік збільшення, яка по суті не оскаржувалась позивачем.
Також скаржник наголошує, що Верховний Суд у постанові від 08 вересня 2021 року у цій справі № 640/10934/19 зазначив, що судами попередніх інстанцій не враховано, що згідно з таблицею 49 акту від 01 березня 2019 року № 59 заплановано постановою НКРЕКП від 28 грудня 2017 року № 1577 на заходи Інвестиційної програми на 2017 рік на загальну суму 35 717,14 тис. грн (без ПДВ), в тому числі: заходи водопостачання на суму 21 993,69 тис. грн; заходи водовідведення на 13 723,45 тис. грн.
Водночас з урахуванням фактичних обсягів реалізації змінилися нарахування на амортизаційні відрахування як джерела фінансування Інвестиційної програми на 2017 рік та склали загальну суму 35 610 тис. грн (без ПДВ): заходи водопостачання на суму 21 680 тис. грн; заходи водовідведення на суму 13 930 тис. грн.
ТОВ "Інфокс" відповідно до наданих документів профінансовано на заходи 35 432,10 тис. грн, з них: заходи водопостачання на суму 22 272,47 тис. грн, що склало перевитрати на заходи на суму 592,47 тис. грн.; заходи водовідведення на суму 13 159,63 тис. грн., що склало економію використання коштів на виконання заходів на суму 770,37 тис. грн.
Таким чином, враховуючи підтвердження використання зекономлених коштів на суму 482.000 тис. грн. (без ПДВ) на захід "реконструкція ГКНС-1 Електрична частина", що підтверджено у звітності № 9-НКРЕКП-інвестиції вода за 4 квартал 2018 року та первинними документами бухгалтерського обліку, залишок невикористаних амортизаційних відрахувань Інвестиційної програми на 2017 рік призвів до економії коштів на суму 288,37 тис, грн, що вираховується таким чином (770,37- 482=288,37) тис. грн (без ПДВ)."