ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 березня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/276/21
Провадження № 11-4заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Чумаченко Т. А., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Державна міграційна служба України (далі - ДМСУ), про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 14 квітня 2021 року № 161/2021 у частині
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 грудня 2022 року (судді Тацій Л. В., Єзеров А. А., Стеценко С. Г., Стрелець Т. Г., Чиркін С. М.),
УСТАНОВИЛА:
У липні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 14 квітня 2021 року № 161/2021 "Про припинення громадянства" (далі - Указ № 161/2021) у частині втрати громадянства України ОСОБА_1 .
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що є громадянином України і проживає на її території з віку 7 місяців. Його батько постійно проживав в Україні з 1977 року, а в 1982 році до нього переїхала й інша частина сім`ї, в тому числі й позивач.
У 1998 році Комінтернівським РВ УМВС України в Одеській області йому було видано паспорт громадянина України. В Україні позивач постійно проживає на території Одеської області разом із дружиною та трьома дітьми (2008, 2011 та 2019 року народження). Понад те, позивач має в Україні зареєстрований бізнес та сплачує в бюджет відповідні податки.
11 лютого 2021 року позивач, перебуваючи в Об`єднаних Арабських Еміратах, отримав травму - перелом шийки правого стегна, що призвело до термінової госпіталізації. Нині момент позивач перебуває в ОАЕ і проходить реабілітацію.
Зазначає, що держава в особі Президента України створила безпрецедентну ситуацію, коли його, громадянина України, безпідставно фактично позбавила громадянства, тобто заборонила йому в`їзд у країну його громадянства, у країну, де проживає сім`я і відбуваються судові процеси, на які йому необхідно прибути для того, щоб захищати себе, свої права та інтереси.
Унаслідок цих дій грубо порушено його права, його зв`язки з родиною, внаслідок нелегітимного припинення його громадянства і подальшого рішення про недопуск у країну.
Позивач вважає, що ставлення до нього є упередженим і таким, що становить порушення принципу недискримінації. Він не знає випадків, коли настільки протиправно, незаконно громадянам України припиняли громадянство та ставили заборону на в`їзд у країну.
На сьогодні справа за обвинуваченням позивача перебуває на розгляді Печерського районного суду міста Києва і діє презумпція невинуватості, однак діями Президента України вона вже порушена.
Із посиланням на норми статті 25 Конституції України наголосив, що не може бути позбавлений громадянства України та не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі.
Позивач наголошує, що статті 17, 18, 19 Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III "Про громадянство України" (далі -Закон № 2235-ІІІ) передбачають підстави припинення, втрати або вихід з громадянства України, які до нього не можуть бути застосовані та не передбачені Конституцією України.
І саме по собі проголошення у статті 4 Основного Закону України "єдиного громадянства" означає лише те, що в Україні трапляються непоодинокі випадки паралельної належності громадян України до іншого громадянства (громадянств), але воно не більше ніж просто ігнорується українською владою доти, доки особа залишається українським громадянином.
Позивач вважає, що він був позбавлений громадянства за відсутності для цього передбачених національним законодавством підстав, а отже, наявна суперечність зазначених положень Закону № 2235-ІІІ та Конституції України.
Отже, на думку ОСОБА_1, Указ № 161/2021 є незаконним та необґрунтованим, прийнятим з порушенням норм Конституції України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 12 грудня 2022 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.
За висновками суду першої інстанції, підставою для видання Указу № 161/2021 стало добровільне набуття ОСОБА_1 громадянства іншої держави. Приймаючи оскаржуваний Указ у частині позивача, Президент України діяв у межах повноважень, визначених пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України, пунктом 1 частини першої статті 22 Закону № 2235-ІІІ та з урахуванням подання та пропозицій відповідних компетентних органів.
На момент підписання оскаржуваного Указу у відповідача були наявні документи, визначені Порядком провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженим Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок), як необхідні для прийняття Указу № 161/2021.
Суд також дійшов висновку про те, що правові гарантії, визначені статтею 25 Конституції України та пунктом 3 частини першої статті 2 Закону № 2235-ІІІ, щодо ОСОБА_1 порушені не були та внаслідок видання Указу № 161/2021 він не став апатридом, тобто особою без громадянства.
До того ж суд першої інстанції зазначив, що на виконання вимог статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) ні позивачем у позовній заяві, ні його представником у судовому засіданні не спростовано факт добровільного отримання ОСОБА_1 громадянства іншої держави та подвійного громадянства на момент прийняття оскаржуваного Указу.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, представниця ОСОБА_1 - адвокат Сторожук О. С. подала апеляційну скаргу,в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин у справі та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати це рішення та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
Представниця позивача стверджує, що у відповідача не було необхідних документів, які підтверджували б втрату ОСОБА_1 громадянства України, прийняття оскаржуваного Указу № 161/2021 у частині втрати громадянства позивачем супроводжувалось грубим перевищенням повноважень органами, які беруть участь у провадженні щодо вирішення питань громадянства України, оскільки зазначений Указ прийнято з ініціативи Служби безпеки України, а не центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, як це передбачено частиною першою статті 24 Закону № 2235-ІІІ і пунктом 104 Порядку.
Звертає увагу представниця позивача й на те, що оскаржуваний Указ було підготовлено й видано протягом нерозумно короткого строку.
На думку представниці позивача, суд першої інстанції при розгляді справи неправильно застосував норми матеріального права, оскільки не застосував статтю 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), а також відповідну практику Європейського суду з прав людини.
На думку адвоката Сторожук О. С., вказані порушення, як-от: відсутність повноважень Служби безпеки України на ініціювання питання втрати громадянства; порушення процедури; посилання як на підставу для втрати громадянства на копію паспорта за відсутності будь-яких доказів; розгляд питання про втрату громадянства протягом кількох годин в різних регіонах України (Київ та Одеса); проведення перевірки в нерозумно короткий строк, що призвело до того, що жоден із відповідальних органів не вивчив питання, а чи не стане особа апатридом всупереч міжнародним зобовʼязанням України та національному законодавству, - свідчать про незаконність оскаржуваного Указу № 161/2021.
Також, на думку представниці позивача, суд першої інстанції порушив норми процесуального права, оскільки формально підійшов до вирішення цього спору, не дослідивши належним чином зібрані у справі докази та не встановивши пов`язані з ними обставини, що входили до предмета доказування.
У відзиві відповідач зазначив, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а оскаржуваного рішення суду - без змін.
Представник відповідача вважає, що суд під час розгляду справи встановив наявність у відповідача документів, визначених Порядком як необхідних для прийняття на момент підписання оскаржуваного Указу, та дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстави для втрати позивачем громадянства України, що підтверджена належними та допустимими доказами.
ДМСУ у відзиві на апеляційну скаргу зазначила про дотримання процедури проходження документів та прийняття рішень уповноваженими органами, які передували прийняттю Указу № 161/2021, у порядок та спосіб, визначені законодавством.
Підставою для підготовки подання про втрату громадянства України ОСОБА_1 був лист Служби безпеки України щодо подвійного громадянства позивача, у якому містилося посилання на паспорт громадянина Республіки Вірменія ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 .
Відповідно до передбаченої процедури, за наявності визначених законом підстав та встановлених обставин, ДМСУ підготувала подання про втрату громадянства України ОСОБА_1, яке було направлено до Комісії при Президентові України з питань громадянства.
На думку ДМСУ, оскаржуваний Указ № 161/2021 видано відповідно до норм закону та Конституції України, у межах наданих повноважень та з дотриманням установленої процедури.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзивах на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
У ході судового розгляду встановлено такі фактичні обставини справи.
ОСОБА_1 народився ІНФОРМАЦІЯ_2 у Республіці Вірменія та набув громадянство України, що підтверджено паспортом громадянина України серії НОМЕР_1, виданим ОСОБА_1 06 жовтня 1998 року.
13 квітня 2021 року за вхідним номером 8042-21 до ДМСУ надійшов лист Служби безпеки України від 13 квітня 2021 року № 8/3/5-3294 "Щодо подвійного громадянства окремих громадян України" із додатками на 15-ти аркушах, серед яких копія паспорта громадянина Республіки Вірменія серії НОМЕР_2, дійсного до 12 лютого 2024 року, на ім`я громадянина ОСОБА_1 .
13 квітня 2021 року головою ДМСУ затверджено подання про втрату громадянства України ОСОБА_1 у зв`язку з добровільним набуттям останнім громадянства держави Республіки Вірменія. На обґрунтування подання зазначено вимоги пункту 1 частини першої статті 19 Закону № 2235-ІІІ.
Затвердженню подання передував висновок начальника Лиманського РВ ГУ ДМС України в Одеській області щодо наявності підстав для втрати громадянства України на підставі інформації, викладеної у листі Служби безпеки України № 8/3/5-3294 від 13 квітня 2021 року, згідно із якою ОСОБА_1 має паспорт громадянина Республіки Вірменія серії НОМЕР_2, виданий 12 лютого 2014 року органом 001 Республіки Вірменія.
Згідно з інформацією, зазначеною в протоколі № 1 від 13 квітня 2021 року, Комісія при Президентові України з питань громадянства ухвалила внести на розгляд Президента України пропозицію про задоволення подання про втрату громадянства України та вважати ОСОБА_1 таким, що втратив громадянство України.
14 квітня 2021 року голова Комісії при Президентові України з питань громадянства письмово направив на розгляд Президенту України пропозицію про припинення громадянства України внаслідок втрати стосовно трьох осіб разом із проектом Указу Президента України із цього питання. Зазначена пропозиція зареєстрована в Офісі Президента України 14 квітня 2021 року (вхідний номер 03/1018-01).
14 квітня 2021 року із посиланням на пункт 26 статті 106 Конституції України, статті 17,19 Закону № 2235-ІІІ Президент України видав Указ № 161/2021, яким, зокрема, постановив вважати таким, що втратив громадянство України, ОСОБА_1, 1981 року народження, уродженця Республіки Вірменія, який проживає в Одеській області.
Не погодившись із цим Указом, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.
Надаючи оцінку викладеним у скарзі та поясненнях на неї доводам учасників справищодо наявності підстав для скасування Указу № 161/2021 та оскаржуваного позивачем рішення суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
Указ № 161/2021 та підстави його прийняття є предметом спору у цій справі.
Питання громадянства тісно пов`язані з проблемами забезпечення національної безпеки та запобігання злочинам.
Статтею 4 Конституції України встановлено, зокрема, що підстави припинення громадянства України визначаються законом.
Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство (частина перша статті 25 Конституції України).
Відповідно до пункту 26 статті 106 Конституції України Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.
Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначаються Законом № 2235-III.
Відповідно до статті 17 Закону № 2235-III громадянство України припиняється: 1) внаслідок виходу з громадянства України; 2) внаслідок втрати громадянства України; 3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.
Підстави для втрати громадянства України регламентовано статтею 19 Закону № 2235-III, зокрема, згідно з пунктом 1 частини першої якої підставою для втрати громадянства України є добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.
Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатись із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.
Отже, припинення громадянства України внаслідок його втрати через активні дії повнолітньої людини, спрямовані на набуття громадянства іншої держави, не є позбавленням громадянства України. Можливість змінити громадянство України є гарантованою (частина перша статті 25 Конституції України, пункт 4 частини першої статті 2 Закону № 2235-ІІІ).
Пунктом 3 частини першої статті 24 Закону № 2235-ІІІ визначено, що повноваження щодо підготовки подань про втрату особами громадянства України і разом із необхідними документами надсилання їх на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 22 Закону № 2235-ІІІ Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.
Отже, Президент України має право видавати акти про прийняття до громадянства України та про припинення громадянства України.
Нормативно-правовим актом, який згідно із Законом № 2235-III визначає перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України, є Порядок.
Відповідно до пункту 87 Порядку для припинення громадянства України внаслідок його втрати територіальні органи ДМСУ, дипломатичні представництва чи консульські установи України готують та подають: а) подання про втрату громадянства України; б) документ, що підтверджує перебування особи у громадянстві України; в) один із таких документів: документ, що підтверджує добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, разом із документом, який підтверджує, що на момент такого набуття громадянин України досяг повноліття (у випадку, передбаченому пунктом 1 частини першої статті 19 Закону); […] г) документ, який підтверджує, що громадянин України внаслідок втрати громадянства України не стане особою без громадянства. Такий документ не вимагається в тому випадку, коли оформлення документів про припинення громадянства України внаслідок втрати здійснюється відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 19 Закону № 2235-III.
Згідно з пунктом 104 Порядку про виявлення підстави для втрати громадянства України особою, яка проживає на території України, територіальний підрозділ ДМСУ за місцем проживання особи повідомляє територіальний орган ДМСУ.
Територіальний орган ДМСУ перевіряє наявність підстави для втрати громадянства України.
У разі необхідності територіальний орган ДМСУ може звернутися до органів Служби безпеки України для перевірки у межах їх компетенції наявності підстави для втрати громадянства України. Про результати перевірки органи Служби безпеки України повідомляють територіальний орган ДМСУ не пізніш як у двомісячний строк з дня одержання звернення.
У разі підтвердження наявності підстави для втрати громадянства України територіальний орган ДМСУ готує подання про втрату особою громадянства України та надсилає його разом із документами, передбаченими підпунктами "б" і "в" статті 87 цього Порядку, до ДМСУ.
Згідно із частиною восьмою статті 18 Закону України "Про національну безпеку України", пунктом 1 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 № 360, саме ДМСУ є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.