ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 квітня 2023 року
м. Київ
справа №640/23556/19
адміністративне провадження № К/990/1475/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Мацедонської В.Е., Данилевич Н.А.,
за участю:
секретаря судового засідання Лук`яненко О.О.
учасників справи:
представника відповідача- Бойко В.Л.
розглянув у відкритому судовому засіданні у порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №640/23556/19
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення коштів,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 грудня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Бєлової Л.В., суддів: Єгорової Н.М., Степанюка А.Г.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог.
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), у якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ від 29 жовтня 2019 року № 1286ц про звільнення позивачки з посади прокурора відділу координації діяльності підрозділів Державного бюро розслідувань у сфері протидії злочинності та контролю виконання управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України;
1.2. поновити позивачку на посаді прокурора відділу координації діяльності підрозділів Державного бюро розслідувань у сфері протидії злочинності та контролю виконання управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України;
1.3. стягнути з відповідача на користь позивачки середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що наказ про її звільнення прийнято протиправно, оскільки у межах спірних правовідносин відсутні правові підстави для звільнення позивачки на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), що, на думки позивачки, спричинює порушення принципу правової визначеності.
3. У поданому до суду першої інстанції відзиві на позовну заяву відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував та звертав увагу суду на те, що позивачку звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зв`язку з неподанням у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію. При цьому, відповідач наполягав на тому, що відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX (далі - Закон № 113-IX) звільнення прокурорів на підставі пункту 9 статті 51 Закону № 1697-VII здійснюється за умови настання однієї з підстав, передбачених підпунктами 1-4 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 працювала на прокурорсько-слідчих посадах в органах прокуратури України з серпня 2000 року до 30 жовтня 2019 року.
5. Наказом Генерального прокурора України від 21 березня 2019 року №227ц ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора відділу координації діяльності підрозділів Державного бюро розслідувань у сфері протидії злочинності та контролю виконання управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України.
6. ОСОБА_1 не подавала у встановленому Законом № 113-IX порядку Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах.
7. Наказом Генерального прокурора від 29 жовтня 2019 року №1286ц з посиланням на статтю 9 Закону № 1697-VII, підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу координації діяльності підрозділів Державного бюро розслідувань у сфері протидії злочинності та контролю виконання управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з 30 жовтня 2019 року.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
8. 29 квітня 2021 року рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва адміністративний позов задоволено повністю.
8.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора Рябошапки Р.Г. від 29 жовтня 2019 року №1286ц.
8.2. Поновлено з 31 жовтня 2019 року позивачку в Офісі Генерального прокурора на посаді прокурора відділу координації діяльності підрозділів Державного бюро розслідувань у сфері протидії злочинності та контролю виконання управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях або на рівнозначній посаді.
8.3. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 31 жовтня 2019 року до 29 квітня 2021 року у розмірі 635033,92 грн.
9. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що посилання у спірному наказі на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, як підставу для звільнення, та підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113, вказує на обов`язкову необхідність сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення: неподання заяви про переведення та про намір пройти атестацію; ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури. Отже, за висновком суду першої інстанції, позивачка не могла бути звільненою за цією нормою без наявності юридичного факту реорганізації чи ліквідації Генеральної прокуратури України, де вона була працевлаштована.
10. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 грудня 2021 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2021 року, прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення коштів відмовлено повністю.
11. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції, покликаючись на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 24 вересня 2021 року у справі № 140/3790/19, від 29 вересня 2021 року у справі № 640/24727/19, указав на те, що Закон № 113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури та є спеціальним законом до спірних правовідносин. Тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв`язанні спірних правовідносин. При цьому, у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону № 113-ІХ, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року №221 відповідно до Закону № 113-ІХ). Здійснивши аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону №113-IX суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
11.1. Крім того, покликаючись на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, від 24 вересня 2021 року у справі № 140/3790/19, від 29 вересня 2021 року у справі № 640/24727/19, суд апеляційної інстанції наголосив на тому, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII.
ІV. Касаційне оскарження
12. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивачка подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 11 січня 2022 року.
13. Касаційну скаргу позивачкою подано на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
14. Покликаючись на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, позивачка у касаційній скарзі наголошує на необхідності відступити від правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 24 вересня 2021 року у справі № 140/3790/19, від 29 вересня 2021 року у справі № 640/24727/19 та інших, та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
14.1. На обґрунтування наявності наведеної підстави касаційного оскарження скаржниця у касаційній скарзі звертає увагу, що предметом спору у цій справі є законність наказу Генерального прокурора України від 29 жовтня 2019 року № 1286ц, яким її звільнено з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII (у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) та керуючись підпунктом 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ (неподання прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію). При цьому, на думку скаржниці, неправильне застосування норм матеріального права полягає в помилковому тлумаченні пунктів 10, 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ та незастосуванні положень Закону № 1697-VII, зокрема статті 51 цього Закону, яка містить вичерпний перелік підстав для звільнення прокурора, серед яких відсутня підстава - неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію. Крім того, скаржниця звертає увагу, що Законом № 113-ІХ не внесено змін до пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII. У контексті наведеного позивачка зазначає, що законодавець міг би ввести окрему норму, яка передбачала би звільнення у зв`язку з неподанням відповідної заяви. Однак зробив посилання на підставу звільнення, що передбачена у вигляді ліквідації, реорганізації, скорочення. Отже, на переконання позивачки, у разі якщо б застосування підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ не потребувало наявності факту ліквідації, реорганізації, скорочення - не було б потрібним посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
15. У касаційній скарзі позивачка просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення суду першої інтенції.
16. Касаційна скарга не містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі позивачки або її представника.
17. 20 січня 2022 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: судді-доповідача Шевцової Н.В., суддів Данилевич Н.А., Уханенка С.А. відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивачки у зв`язку із доведенням наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України.
18. 2 лютого 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив Офісу Генерального прокурора на касаційну скаргу, в якому відповідач спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
19. Відзив містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника відповідача.
20. 10 лютого 2022 року справа № 640/23556/19/19 надійшла до Верховного Суду.
21. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 27 лютого 2023 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Шевцова Н.В., судді: Данилевич Н.А., Мацедонська В.Е.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
22. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).
23.1. Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
23.2. Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 Закону № 1697-VII із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX).
23.3. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
24. Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX (далі - Закон № 113-IX, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).
24.1. Згідно зі статтею 21 Закону № 113-IX у тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
24.2. Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113 установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
24.3. Пункти 4 - 6 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113 передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
24.4. Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.
24.5. З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
24.6. Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113 прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
24.7. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
24.8. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
24.9. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX).
24.10. Згідно з пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.