ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 160/9880/21
адміністративне провадження № К/990/17048/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №160/9880/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАГРАММАТОН 7", Товариства з обмеженою відповідальністю "ГОЛОС ДНІПРА" до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство "Управління контролю за благоустроєм міста" Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради та Комунальне підприємство "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАГРАММАТОН 7" та Товариства з обмеженою відповідальністю "ГОЛОС ДНІПРА" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2022 року (головуючий суддя Н.А. Бишевська, судді: І.Ю. Добродняк, Я.В. Семененко),
В С Т А Н О В И В:
У 2021 році Товариство з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАГРАММАТОН 7" (далі також - позивач 1) та Товариство з обмеженою відповідальністю "ГОЛОС ДНІПРА" (далі також - позивач 2) звернулися до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради (далі також - відповідач), треті особи: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство "Управління контролю за благоустроєм міста" Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради, в якому просили визнати нечинним та скасувати рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 17 червня 2021 року №629 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по пл. Старомостовій (до вул. Привокзальної, 3) та демонтаж рекламних засобів" з моменту його прийняття.
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що мають чинні дозволи на розміщення зовнішньої реклами за відповідними адресами у м. Дніпро. Вважають, що рішення Виконавчого комітету про затвердження схеми розташування рекламних засобів із невключенням до них об`єктів, на які раніше було видано дозволи і термін дії яких не сплив, не може визнаватися рішенням про зміну містобудівної ситуації стосовно певного об`єкта за відсутності підстав та умов зміни містобудівної ситуації, відсутності фактичних змін в організації зовнішнього рекламного оформлення. З посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 26.03.2020 у справі №160/2767/19, з аналогічних спірних питань, позивачі просили позовні вимоги задовольнити.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 17 червня 2021 року № 629 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по пл. Старомостовій (до вул. Привокзальної, 3) та демонтаж рекламних засобів" в частині прийняття даного рішення відносно Товариства з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАГРАММАТОН 7" та Товариства з обмеженою відповідальністю "ГОЛОС ДНІПРА".
В задоволені решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2022 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Так, судами встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАГРАММАТОН 7" (код ЄДРПОУ 41945510) зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, про що здійснено запис № 12241020000084380.
Основним видом економічної діяльності ТОВ "ТЕТРАГРАММАТОН 7" за КВЕД 73.11 є - рекламні агентства. Також до видів діяльності підприємства за 73.12. КВЕД відноситься - посередництво в розміщенні реклами в засобах масової інформації.
01 червня 2021 року між Комунальним підприємством "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАГРАММАТОН 7" укладено договір № 2612 про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів.
Згідно із п. 1.1 Договору № 2612 підприємство на підставі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, наданих Розповсюджувачу зовнішньої реклами відповідно до рішень виконавчого комітету міської ради, надає Розповсюджувачу зовнішньої реклами в тимчасове користування місця для розташування рекламних засобів, які перебувають у комунальній власності, а Розповсюджувач зовнішньої реклами розповсюджує рекламні засоби згідно з виданими дозволами та здійснює оплату за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів.
Відповідно до п. 1.2 Договору № 2612 місця розташування рекламних засобів зазначаються в додатку, що є невід`ємною частиною цього договору. Всі необхідні відомості щодо місця розташування рекламного засобу та його конструкції наводяться в дозволі на розміщення зовнішньої реклами.
Строк тимчасового користування місцем розташування рекламного засобу відповідає строку дії дозволу (п. 1.3 Договору № 2612).
23 жовтня 2018 року Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради видано позивачеві 1 дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 2612/50 на розташування окремо розташованого рекламного засобу за адресою: пл. Старомостова - вул. Привокзальна. Строк дії дозволу до 23 жовтня 2023 року.
Також Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради Товариству з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАТРАММАТОН" 24 липня 2018 року видано дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 2612/5 на розташування окремо розташованого рекламного засобу за адресою: пл. Старомостова, 1 (2). Строк дії дозволу до 24 липня 2023 року.
24 липня 2020 року відповідач видав позивачеві 1 дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 2612/240 на розташування окремо розташованого рекламного засобу за адресою: пл. Старомостова, 1. Строк дії дозволу до 21 липня 2025 року.
Товариство з обмеженою відповідальністю "ГОЛОС ДНІПРА" (код ЄДРПОУ 42527013) зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, про що здійснено запис № 1002241070005087303.
Основним видом економічної діяльності ТОВ "ГОЛОС ДНІПРА" за КВЕД 73.11 є - рекламні агентства. Також до видів діяльності підприємства за КВЕД відноситься 73.12 - посередництво в розміщенні реклами в засобах масової інформації.
01 червня 2021 року між Комунальним підприємством "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради та ТОВ "ГОЛОС ДНІПРА" укладено договір № 2782 про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів.
Згідно із п. 1.1 договору № 2782 підприємство на підставі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, наданих Розповсюджувачу зовнішньої реклами відповідно до рішень виконавчого комітету міської ради, надає Розповсюджувачу зовнішньої реклами в тимчасове користування місця для розташування рекламних засобів, які перебувають у комунальній власності, а Розповсюджувач зовнішньої реклами розповсюджує рекламні засоби згідно з виданими дозволами та здійснює оплату за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів.
Відповідно до п. 1.2 договору № 2782 місця розташування рекламних засобів зазначаються в додатку, що є невід`ємною частиною цього договору. Всі необхідні відомості щодо місця розташування рекламного засобу та його конструкції наводяться в дозволі на розміщення зовнішньої реклами.
Строк тимчасового користування місцем розташування рекламного засобу відповідає строку дії дозволу. (п. 1.3 договору № 2782)
27 березня 2020 року Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради видано ТОВ "ГОЛОС ДНІПРА" дозволи на розміщення зовнішньої реклами № 2782/37 на розташування рекламного засобу за адресою: вул. пл. Старомостова, напроти буд. 5. (строк дії дозволу до 27 березня 2025 року), на розміщення зовнішньої реклами № 2782/34 на розташування рекламного засобу за адресою: вул. пл. Старомостова, 1 (3) (строк дії дозволу до 27 березня 2025 року, на розміщення зовнішньої реклами № 2782/33 на розташування рекламного засобу за адресою: вул. пл. Старомостова, 1 (2) (строк дії дозволу до 27 березня 2025 року), дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 2782/32 на розташування рекламного засобу за адресою: вул. пл. Старомостова, 1 (1) (строк дії дозволу до 27 березня 2025 року).
17 червня 2021 року Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення № 629 про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по пл. Старомостовій (до вул. Привокзальної, 3) та демонтаж рекламних засобів.
Пунктом 1 вказаного рішення вирішено затвердити схему розташування окремо розташованих рекламних засобів по пл. Старомостовій (до вул. Привокзальної, 3).
Розповсюджувачам зовнішньої реклами, рекламні засоби яких не відповідають схемі (п. 1 цього рішення) за місцем розташування та видом, забезпечити демонтаж рекламних засобів протягом семи днів із дати прийняття цього рішення. У подальшому розташування окремо розташованих рекламних засобів можливе тільки до затвердженої схеми (пункт 2 рішення № 629).
Пунктом 3 рішення № 629 установлено, що у разі невиконання демонтажу розповсюджувачами зовнішньої реклами у визначений термін недемонтовані рекламні засоби підлягають примусовому демонтажу на підставі цього рішення (без прийняття додаткового рішення про примусовий демонтаж).
Не погодившись із вказаним рішенням, позивачі звернулись до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що необхідною умовою зміни місцезнаходження рекламного засобу є своєчасне повідомлення розповсюджувача реклами про зміну місця розташування та надання йому іншого рівноцінного місця. Проте, у справі відсутні докази направлення на адресу позивачів у семиденний строк інформації про необхідність зміни місця розташування рекламних засобів до прийняття оскаржуваних рішень. Суд не визнав належним повідомленням листи Департаменту торгівлі та реклами на адреси позивачів про вже прийняте рішення Виконавчого комітету міської ради про затвердження схем розташування окремо розташованих рекламних засобів із пропозицією іншого місця розташування рекламного засобу. Також суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність належних та допустимих доказів обґрунтування прийняття оскарженого рішення, зміни містобудівної ситуації, проведення реконструкції, ремонту, будівництва на місцях розташування рекламних засобів, які зумовили б необхідність зміни місць розташування рекламних засобів.
В обґрунтування відмови в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції послався на дотримання відповідачем порядку та підстав прийняття оскарженого рішення та його відповідності вимогам законодавства про рекламу.
Так, суд апеляційної інстанції не погодився із висновками суду першої інстанції щодо необхідності повідомлення позивачів про зміну містобудівної ситуації за сім днів до прийняття оскаржуваних рішень, оскільки спірні рішення відповідача є рішеннями про зміну містобудівної ситуації. Наголосив, що зміна містобудівної ситуації виникла саме внаслідок прийняття вказаних рішень відповідачем, а не до їх прийняття.
Також апеляційний суд дійшов висновку, що ремонт та реконструкція об`єктів благоустрою на спірних ділянках міста потребує проведення ремонтних робіт, у тому числі, в місцях розміщення належних позивачам та іншим суб`єктам господарювання рекламних засобів, що зумовлює необхідність зміни схеми їх розташування.
З рішенням суду апеляційної інстанції не погодилися позивачі та подали касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, просять його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилаються на те, що пунктом 2 оскарженого рішення, відповідач зобов`язав розповсюджувачів зовнішньої реклами добровільно забезпечити демонтаж рекламних засобів, але не у зв`язку із тим, що рекламні засоби вже не зазначені в затвердженій схемі, а на іншій підставі, відмінній від пункту 7.3 Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі (далі також - Порядок) підставі: "не відповідність схемі за місцем розташування та видом".
Тобто фактично застосовується підстава демонтажу, передбачена підпунктом 1.4.5 Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів у місті Дніпрі (далі також - Положення), згідно з яким демонтажу підлягають рекламні засоби, розміщені не відповідно до дозволів (з недодержанням зазначених у дозволі на розміщення зовнішньої реклами місця розташування рекламного засобу та/або конструкції рекламного засобу).
Із посиланням на пункти 4.2, 7.3 Порядку позивачі стверджують, що розміщення рекламних засобів не у відповідності до дозволів не пов`язано із зміною містобудівної ситуації та не є її зміною, а відповідно і не може бути підставою для прийняття рішення про демонтаж рекламних засобів у зв`язку із зміною містобудівної ситуації, внаслідок затвердження нових схем оформлення міського середовища.
Наголошують, що в цьому питанні судом апеляційної інстанції не застосовано зазначені норми і проігноровано правову позицію викладену у постанові Верховного Суду України від 26.03.2020 у справі № 160/2767/19, згідно якої рішення виконавчого комітету про затвердження схеми розташування рекламних засобів, із невключенням до неї об`єктів, на які раніше було видано дозвіл і термін яких не сплив, не може визнаватися рішеннями про зміну містобудівної ситуації стосовно певного об`єкта за відсутності підстав та умов зміни містобудівної ситуації, відсутності фактичних змін в організації зовнішнього рекламного оформлення.
Також скаржники стверджують, що суд апеляційної інстанції не звернув уваги та не застосував пункт 2.3 Положення, згідно з яким примусовий демонтаж здійснюється на підставі рішення виконавчого комітету міської ради, в якому обов`язково зазначається перелік рекламних засобів, що підлягають демонтажу із зазначенням місць їх розташування.
В той же час оспорюване рішення (як і затверджені схеми) не містить будь-якого переліку рекламних засобів, що підлягають демонтажу із зазначенням їх місця розташування.
Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАГРАММАТОН 7" та Товариства з обмеженою відповідальністю "ГОЛОС ДНІПРА" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09.06.2022 у цій справі.
Відповідач та треті особи правом подання письмових заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористалися.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає наступне.
Згідно із статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
За приписами частини першої статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень
Відповідно до пункту 6 статті 59 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Відповідно до підпункту "а" пункту 13 частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.
Так, предметом спору у цій справі є рішення від 17 червня 2021 року №629 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по пл. Старомостовій (до вул. Привокзальної, 3) та демонтаж рекламних засобів".
Закон України від 03.07.1996 № 270/96-ВР "Про рекламу" (далі - Закон № 270/96-ВР) визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.
Відповідно до статті 1 цього Закону № 270/96-ВР зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.
Статтею 3 Закону № 270/96-ВР передбачено, що законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.
Згідно із абзацом першим частини першої статті 16 Закону № 270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Частиною 2 статті 16 Закону № 270/96-ВР визначені вимоги, яким має відповідати зовнішня реклама.
Водночас частинами 3, 4 статті 16 Закону № 270/96-ВР перелічені місця, де заборонено розташовувати засоби зовнішньої реклами, перелік яких відповідно до частини 5 цієї статті є вичерпним.
Відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах в першу чергу врегульовано Постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29.12.2003, якою затверджені Типові правила розміщення зовнішньої реклами (далі також - Типові правила).
За приписами пункту 1 Типових правил останні регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
Пунктом 2 Типових правил визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.
Отже, частина перша статті 16 Закону № 270/96-ВР та пункт 2 Типових правил передбачають розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах лише на підставі дозволів, які в свою чергу видаються на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, яке дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.
У пункті 2 Типових правил наголошено, що невід`ємною складовою дозволу є місце розташування зовнішньої реклами.
Згідно із пунктом 3 Типових правил зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 2806-IV).
Закон № 2806-IV визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.
Згідно з абзацами 2, 4 частини 1 статті 4 Закону № 2806-IV порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України. Строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом
Отже, отримання дозволу або анулювання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону № 2806-IV, а відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону, які мають вищу юридичну силу відносно Типових правил, відповідно норми останніх не мають суперечити Закону № 2806-IV.
За такого правового регулювання, відповідач є суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесено прийняття оскаржених рішень, які в свою чергу суд має оцінювати крізь призму вимог КАС України та спеціальних норм.
Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.