ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 420/27593/21
провадження № К/990/31010/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Юридичного департаменту Одеської міської ради про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Юридичного департаменту Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду, ухвалене 31 травня 2022 року у складі головуючого судді Радчука А. А., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду прийняту 05 жовтня 2022 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Димерлія О. О., суддів: Крусяна А. В., Танасогло Т.М.,
І. Суть спору
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради, Юридичного департаменту Одеської міської ради (далі також відповідач) в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії Юридичного департаменту Одеської міської ради щодо відмови в наданні інформації за запитом про доступ до публічної інформації ОСОБА_1 № 65/07/01 від 22 вересня 2021 року;
1.2. визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо ненадання відповіді на запит про доступ до публічної інформації ОСОБА_1 № 65/07/01 від 22 вересня 2021 року;
1.3. зобов`язати Одеську міську раду та Юридичний департамент Одеської міської ради надати повну інформацію, що запитувалась згідно запиту про доступ до публічної інформації ОСОБА_1 № 65/07/01 від 22 вересня 2021 року.
2. Свої вимоги позивач обґрунтував тим, що звернувся до Одеської міської ради 22 вересня 2021 року iз запитом про доступ до публічної інформації № 65/07/01 шляхом направлення запиту на офіційну електрону пошту, в якому просив надати належним чином завірену копію позовної заяви з додатками Одеської міської ради до LIMITED PARTNER MISTER DRAKE PC (Партнерство з обмеженою відповідальністю "МІСТЕР ДРЕЙК ПІ СІ") по справі № 916/1771/21 від 29 червня 2021 року.
2.1. Попри те, що ОСОБА_1 запит 65/07/01 вiд 22 вересня 2021 року був надісланий до Одеської міської ради, відповідь на запит цей орган не надав.
Натомість 04 жовтня 2021 року від Юридичного департаменту Одеської міської ради надійшов лист №2518 вiд 28 вересня 2021 року, у якому було відмовлено у задоволенні запиту ОСОБА_1 № 65/07/01 вiд 22 вересня 2021 року. Відмова у задоволенні запиту обґрунтована тим, що положення Закону "Про доступ до публічної інформації" не поширюються на доступ до інформації або процесуальних документів, одержаних у ході судового провадження, адже порядок їx отримання встановлений процесуальним законом.
2.2. Представник позивача зазначає, що ненадання Одеською міською радою відповіді на запит ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації 65/07/01 від 22 вересня 2021 року є порушенням Закону України "Про доступ до публічної інформації". А також вважає протиправною відмову Юридичного департаменту Одеської міської ради у задоволенні запиту, оскільки позивач у запиті № 65/07/01 про доступ до публічної інформації від 22 вересня 2021 року звертався не до суду в рамках статті 9 Господарсько процесуального кодексу України (далі також - ГПК України), а безпосередньо до Одеської міської ради як розпорядника інформації в рамках статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
2.3. Крім того, позовні вимоги обґрунтовані тим, що запитуваний ОСОБА_1 документ стосується інформації, що має суспільний інтерес, а саме, завдання збитків територіальній громаді м. Одеса в наслідок аварійної морської події, яка хвилює осіб, що проживають на території м. Одеса, і є важливою для актуальної суспільної дискусії. Тобто даний документ містить в собі інформацію, яка є публічною.
2.4. Отже, позивач вважаючи ненадання Одеською міською радою відповіді на запит про доступ до публічної інформації, а також відмову Юридичного департаменту Одеської міської ради у задоволенні даного запиту протиправними та такими, що порушують права позивача, звернувся до суду з даним позовом.
3. Представником відповідачів надано відзив на адміністративний позов позивача, у якому останній заперечив проти задоволення заявлених вимог та просив суд відмовити у їх задоволенні в повному обсязі.
3.1. В обґрунтування заперечень зазначав, що запитуваною позивачем інформацією володіє Юридичний департамент Одеської міської ради, а тому заявлені ОСОБА_1 до Одеської міської ради позовні вимоги є необґрунтованими.
3.2. Також, відповідачі вказували про правомірність відмови у доступі до публічної інформації, оскільки позовну заяву (запитувану інформацію) створено в ході судового провадження, у зв`язку з чим на таку інформацію поширюються приписи процесуального закону - Господарського процесуального кодексу України, а не Закону України "Про доступ до публічної інформації".
3.3. Крім того, відповідачі стверджували, що ОСОБА_1 не є учасником справи №916/1771/21, що виключає обов`язок органу місцевого самоврядування із надання йому позовної заяви по вказаній справі. Крім того, відповідачі акцентували увагу на тому, що ОСОБА_1 не є членом територіальної громади міста Одеси, а відтак порушене ним питання щодо можливого суспільного інтересу мешканців міста Одеси не може стосуватися позивача.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 звернувся до Одеської міської ради із запитом на отримання публічної інформації від 22 вересня 2021 року №65/07/01, у якому просив надати йому належним чином завірену копію позовної заяви з додатками Одеської міської ради до LIMITED PARTNER MISTER DRAKE PC (Партнерство з обмеженою відповідальністю "МІСТЕР ДРЕЙК ПІ СІ") по справі № 916/1771/21 від 29 червня 2021 року.
5. За наслідками розгляду вказаного звернення Юридичним департаментом Одеської міської ради на ім`я ОСОБА_1 надіслано лист від 28 вересня 2021 року №2518вих, яким адресата повідомлено, що його запит задоволенню не підлягає, оскільки положення Закону України "Про доступ до публічної інформації" не поширюються на доступ до інформації або процесуальних документів, одержаних у ході судового провадження, адже порядок їх отримання встановлений процесуальним законом.
6. Водночас, судами становлено, що Юридичним департаментом Одеської міської ради підготовлено позовну заяву за позовом Одеської міської ради до LIMITED PARTNER MISTER DRAKE PC (Партнерство з обмеженою відповідальністю "МІСТЕР ДРЕЙК ПІ СІ"), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради про відшкодування збитків.
7. Отже, запитувану ОСОБА_1 інформацію (позовну заяву з додатками) створено Юридичним департаментом Одеської міської ради в процесі виконання своїх обов`язків, відповідно запитувана відповідачем інформація знаходиться у володінні Юридичного департаменту Одеської міської ради.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 31 травня 2022 року позов задовольнив частково.
8.1. Визнав протиправними дії юридичного департаменту Одеської міської ради щодо відмови в наданні інформації за запитом про доступ до публічної інформації ОСОБА_1 № 65/07/01 від 22 вересня 2021 року
8.2. Зобов`язав Юридичний департамент Одеської міської ради повторно розглянути запит про доступ до публічної інформації ОСОБА_1 № 65/07/01 від 22 вересня 2021 року з урахуванням висновків суду.
8.3. У решті позовних вимог відмовив.
8.4. Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Юридичного департаменту Одеської міської ради на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 2000 (дві тисячі) гривень.
9. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем було неправомірно відмовлено позивачу в наданні інформації за його запитом № 65/07/01 від 22 вересня 2021 року, оскільки в ході судового розгляду справи встановлено, що запитувана інформаціє є публічною, а тому її розпорядник повинен був надати таку інформацію за запитом позивача.
10. П`ятий апеляційний адміністративний суд погодився з такими висновками суду першої інстанції та постановою від 05 жовтня 2022 року залишив рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2022 року без змін.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
11. Не погоджуючись з рішеннями судів першої й апеляційної інстанцій відповідач подав касаційну скаргу з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої, підпунктами "а", "в" пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.
11.1. Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини другої статті 9, частини першої статті 42, частин першої, другої статті 161, частини першої статті 171, статті 172, частини першої статті 176 Господарського процесуального кодексу України, статті 9 Закону України "Про доступ до судових рішень", статті першої, статті 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації" у подібних правовідносинах з приводу того, чи належить позовна заява, подана до суду, що виготовлена на виконання вимог процесуального закону та примірники якої знаходяться в учасників справи, до інформації, одержаної у ході судового провадження, та чи поширюються положення Закону України "Про доступ до публічної інформації" на доступ до примірнику такої позовної заяви, що знаходиться у суб`єкта владних повноважень як учасника відповідної судової справи, а також чи відрізняється порядок доступу до такого примірника позовної заяви від порядку доступу до примірника позовної заяви, що знаходиться в матеріалах відповідної судової справи.
11.2. Також скаржник зазначає про те, що касаційна скарга стосується питання права, що має фундаментальне значення для єдиної правозастосовчої практики та справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для учасника справи.
11.3. Просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог, та прийняти нове рішення в цій частині яким у задоволенні позову відмовити, в іншій частині оскаржувані рішення залишити без змін.
12. Верховний Суд ухвалою від 25 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Юридичного департаменту Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 травня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2022 року з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
13. Представник позивача подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Згідно зі статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Відповідно до статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
18. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
19. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
20. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та до інформації, що становить суспільний інтерес, визначено Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI).
21. Згідно із статтею 1, пунктом 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
22. Доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема надання інформації за запитами на інформацію.
23. Відповідно до статті 12 вказаного Закону суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:
1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень;
2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону;
3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
24. Згідно з частиною першою та другою статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
25. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
26. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 вказаного Закону право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати і оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
27. Статтею 20 Закону № 2657-XII визначено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом.
28. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
29. Згідно з частиною першою статті 6 вказаного Закону інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
30. Відповідно до частини другої статті 20 Закону № 2657-XII будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.
31. Відповідно до частин першої та другої статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
31.1. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
32. Згідно з частиною другою статті 7 Закону Закон № 2657-XI суб`єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.
33. Частинами другою і третьою статті 23 Закону № 2939-VI встановлено, що запитувач має право оскаржити, зокрема: відмову в задоволенні запиту на інформацію; ненадання відповіді на запит на інформацію; надання недостовірної або неповної інформації; несвоєчасне надання інформації; інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
34. Разом з тим, в п. 1 Постанови Пленум Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації" зазначено, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
34.1. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI).
34.2. Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною.
35. Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі "Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary" (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин. Для цього, серед критеріїв, має бути оцінено чи є інформація готовою та доступною. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.
36. З наведеного слід дійти висновку, що запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститься, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.
37. Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону № 2939-VI відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, наведених у пунктах 1-3 частини другої статті 6 Закону.
38. За приписами частини сьомої статті 6 Закону № 2939-VI обмеженню в доступі підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої не обмежений.
39. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
40. Згідно з частиною третьою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищнi, мiські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у пopядкy i межах, визначених цим та іншими законами.
41. Відповідно до частини першої статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
42. Згідно з частиною другою статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними органам виконавчої влади.
43. Згідно з частиною першою статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, крім інших, звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
44. Відповідно до підпункту першого пункту "б" частини першої статті 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності.