ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 380/16070/21
адміністративне провадження № К/990/20873/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року (суддя: Лунь З.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року (судді: Кухтей Р.В., Нос С.П., Обрізко І.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові про визнання протиправним та скасування рішення.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного бюро розслідувань (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові (далі - ТУ ДБР, третя особа), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників ДБР, оформлене протоколом №7 від 22 січня 2021 року в частині не визнання його переможцем конкурсу на посади слідчого, старшого слідчого 1, 2, 3, 4, 5 слідчих відділів у ТУ ДБР.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення є протиправним, оскільки останнє не було оприлюднене на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань, що не дало йому змоги дізнатися про негативний результат конкурсу щодо нього. Крім того, позивач зазначив, що у протоколі від 22 січня 2021 року №7 Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань (далі - Конкурсна комісія) не зазначено жодних відомостей про кількість набраних балів особами, які брали участь в співбесіді, а також відсутні відомості про відкрите голосування членами комісії за кандидатури переможця. Уважає, оскаржуване рішення не відповідає визначеним частині 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, оскільки його зміст фактично констатує факт не проходження ним конкурсу без наведення відповідного обґрунтування такого висновку. Також стверджує, що оскаржуване рішення об`єктивно не містить мотиви та посилання на відповідні докази, на підставі яких таке було прийняте. За викладених обставин позивач доводить, що Конкурсна комісія порушила встановлений Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затверджений наказом від 24 січня 2020 року № 22 (зі змінами), зокрема, не оцінила та не зазначила в протоколі відомості про кандидатів після проходження співбесіди, не зазначила відомості про голосування за кандидатів та не розмістила результати конкурсу на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що обрання переможця конкурсу, згідно з положеннями пунктів 8.1 - 8.3 Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22, Конкурсна комісія здійснює шляхом голосування особисто та незалежно, згідно з власним рішенням (дискреційно) кожним членом Конкурсної комісії з наступною фіксацією у протоколі Конкурсної комісії саме рішення про визначення переможця конкурсу, яке може бути оприлюднено на офіційному вебсайті ДБР.
Визначальним, на думку судів попередніх інстанцій, при визначенні результатів конкурсу є виключно власне рішення кожного із членів Конкурсної комісії.
Судами попередніх інстанцій також зазначено, що Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затверджений наказом від 24 січня 2020 року № 22 передбачає лише фіксування у протоколі засідання Конкурсної комісії рішення про визначення переможця Конкурсу. Таке може бути ухвалене про його опублікування на офіційному вебсайті ДБР і не встановлює відповідного обов`язку для суб`єкта владних повноважень.
Ураховуючи викладене суди попередніх інстанцій виснували, що у Конкурсної комісії відсутній обов`язок щодо зазначення в протоколі відомостей про кандидатів після проходження співбесіди, відомостей про голосування за кандидатів, а також розміщення результатів конкурсу на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань, на чому зокрема наголошує позивач, як підставу для скасування оспорюваного рішення Конкурсної комісії.
Оцінюючи доводи позивача про те, що Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затверджений наказом від 24 січня 2020 року № 22 неодноразово змінювався з моменту його оприлюднення до завершення конкурсу, судами попередніх інстанцій указано, що в матеріалах справи такі дані відсутні, а позивачем протилежного не доведено.
Крім того, судом першої інстанції установлено, позивач не оскаржував Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затверджений наказом від 24 січня 2020 року № 22 як нормативно-правовий акт.
Спростовуючи покликання відповідача на невідповідність положень Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22 вимогам Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №246 від 25.03.2016 (далі - Порядок №246), суд першої інстанції зазначив, що такі стосуються незгоди позивача зі змістом, методами, способами правового регулювання спірних правовідносин, а не з помилковим застосуванням тої чи іншої норми.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1, покликаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржуване рішення конкурсної комісії не містить переліку обставин, а саме повної та вичерпної інформації, яка підтверджує не проходження позивачем конкурсу та, головним чином, не висвітлює причини такого рішення.
У цьому сенсі скаржник зазначає, що у протоколі від 22 січня 2021 року №7 Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань не зазначено жодних відомостей про кількість набраних балів особами, котрі брали участь в співбесіді, а також відсутні відомості про відкрите голосування членами комісії за кандидатури переможця.
Викладене, з погляду скаржника, свідчить на користь висновку, що оскаржуване рішення Конкурсної комісії №24 не відповідає критеріям об`єктивності, обґрунтованості та безсторонності, позаяк відсутні докази, які вважаються установленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті конкурсною комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією факту не проходження конкурсу, без наведеного не упередженого обґрунтування такого висновку.
Скаржнику з тексту протоколу від 22 січня 2021 року №7 Конкурсної комісії №24 не зрозуміло чому саме, з яких підстав та/або у зв`язку із чим саме він визнаний таким, що не успішно пройшов співбесіду, і як наслідок конкурс на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань.
При цьому відповіді Державного бюро розслідувань та Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, надані на звернення скаржника також не містять причини не проходження ним конкурсу.
Скаржник доводить, що відсутні такі обґрунтування і в документах, які були надані до суду першої інстанції відповідачем та третьою особою, а саме у відзиві, поясненнях тощо.
За викладених обставин скаржник указує, що дотепер не обізнаний у тому, чому не пройшов конкурс на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, тим більше після проходження такого конкурсу у 2020 році, після іспитового строку перебування на посаді слідчого тощо.
Поряд з цим скаржник звертає увагу, що у порушення пункту 8.4 Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22, рішення Конкурсної комісії №24, оформлене протоколом від 22 січня 2021 року № 7 не було оприлюднене на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань, а тому скаржник не знав, і не міг знати про те, що не пройшов конкурсу.
До того ж відмічає, що конкретне визначення поняття "невизнання переможцем конкурсу" у законодавстві України відсутнє, з огляду на що, належним чином не мотивоване та необґрунтоване (без зазначення оцінок кожного з членів комісії, кількість набраних балів та результати відкритого голосування), оскаржуване рішення Конкурсної комісії, оформлене протоколом від 22 січня 2021 року № 7 є протиправним, оскільки не ґрунтуються на положеннях законодавства.
Одночасно з цим скаржник зазначає, що Порядком проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22 не передбачено критеріїв та процедури голосування після проходження кандидатами співбесіди. Саме тому скаржник уважає, що за аналогією відповідно до частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України слід ураховувати пункт 83 Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року №246.
Підсумовуючи викладене скаржник переконує, що Конкурсна комісія №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань неодноразово порушила Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22, позаяк не оцінила та не зазначила в протоколі відомості про кандидатів після проходження співбесіди, не зазначила відомості про голосування за кандидатів, не розмістила результати конкурсу на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань, а також не надала відомості про те, чому саме, з яких підстав та/або у зв`язку із чим саме він визнаний таким, що не успішно пройшов співбесіду, і як наслідок конкурс на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача - Державного бюро розслідувань надійшли додаткові пояснення, у яких відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін, стверджуючи про безпідставність доводів скаржника та наполягаючи, що оскаржувані судові рішення прийнято з дотриманням норм процесуального права та на підставі положень Закону України "Про Державне бюро розслідувань" від 12 листопада 2015 року № 794-VIII, Типового положення про конкурсну комісію Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань від 24 січня 2020 року № 25 (зі змінами) та Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22.
Від третьої особи - Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові надійшли заперечення на касаційну скаргу у вигляді відзиву, у яких третя особа поділяє думку Державного бюро розслідувань та просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
20 листопада 2020 року на офіційному сайті Державного бюро розслідувань (далі - ДБР) було розміщено інформацію про проведення конкурсу на посади слідчих Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові відповідно до наказу Державного бюро розслідувань від 18 листопада 2020 року №742.
03 грудня 2020 року позивач скерував до Державного бюро розслідувань Конкурсної комісії №24 заяви про участь у конкурсі на посади слідчого, старшого слідчого 1-5 слідчих відділів Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові (10 посад).
Відповідно до протоколу №3 засідання Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань від 23 грудня 2020 року, зокрема, ОСОБА_1 допущено до участі у конкурсі та до проходження кваліфікаційного іспиту.
Відповідно до протоколу №6 засідання Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань від 18 січня 2021 року ОСОБА_1 отримав прохідний бал та допущений до наступного етапу конкурсу - співбесіди.
Згідно з додатком до цього протоколу "Відомість з оцінювання кандидатів на посади в Територіальне управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові за результатами проведеного кваліфікаційного іспиту" ОСОБА_1 отримав середній арифметичний бал " 4".
Відповідно до протоколу №7 засідання Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань від 22 січня 2021 року ОСОБА_1 взяв участь у співбесіді, однак за результатами голосування його не було вирішено визначити переможцем конкурсу, відтак щодо ОСОБА_1 не внесено подання директору Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові для погодження та призначення на посаду.
Згідно з додатком до цього протоколу "Відомість про результати співбесіди та визначення переможця конкурсу на посади в Територіальне управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові" ОСОБА_1 не визначений переможцем конкурсу.
Наказом директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові від 19 лютого 2021 року №54 о/с було припинено державну службу ОСОБА_1 та звільнено його з посади з 01 березня 2021 року у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису без скорочення чисельності або штату державних службовців.
Призначення на посади слідчих відбулося 01 березня 2021 року, однак позивача не було призначено на жодну із вакантних посад.
Позивач, не погоджуючись з тим, що його не визначено переможцем конкурсу, а також вважаючи, що відповідач діяв протиправно, оскільки порушив порядок проведення конкурсу, звернувся з даним позовом до суду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" від 12 листопада 2015 року №794-VIII (далі - Закон України "Про Державне бюро розслідувань", в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державне бюро розслідувань є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Згідно з частиною першою статті 2 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" Державне бюро розслідувань у своїй діяльності керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, а також іншими нормативно-правовими актами, прийнятими на їх основі.
Державне бюро розслідувань організовується і діє, у тому числі, на засадах верховенства права, законності, справедливості, неупередженості, незалежності та єдиноначальності у реалізації повноважень Державного бюро розслідувань (частина перша статті 3 Закону України "Про Державне бюро розслідувань").
Відповідно до частини третьої статті 14 Закону України "Про державне бюро розслідувань" на службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров`я ефективно виконувати відповідні службові обов`язки.
Прийняття громадян України на службу до Державного бюро розслідувань без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом.
Кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності для зайняття посад у підрозділах Державного бюро розслідувань затверджуються Директором Державного бюро розслідувань.
Призначення на посади у Державному бюро розслідувань, крім посад Директора Державного бюро розслідувань, керівника підрозділу внутрішнього контролю центрального апарату Державного бюро розслідувань та керівників підрозділів внутрішнього контролю територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, здійснюється за результатами відкритих конкурсів, що проводяться конкурсними комісіями з проведення конкурсів на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань. Типове положення про конкурсну комісію та порядок проведення відкритого конкурсу затверджує Директор Державного бюро розслідувань.
Правові та організаційні засади проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань (далі - Конкурс), крім посад Директора Державного бюро розслідувань, керівника підрозділу внутрішнього контролю центрального апарату Державного бюро розслідувань та керівників підрозділів внутрішнього контролю територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, принципи та умови відбору для призначення на посади в Державному бюро розслідувань (далі - ДБР), внесення суб`єкту призначення за результатами Конкурсу подання про призначення кандидата на посаду в ДБР визначає Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників у Державному бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань від 24 січня 2020 року №22 (далі - Порядок проведення відкритого конкурсу, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
За правилами розділу 2 Порядку проведення відкритого конкурсу Конкурс складається з таких етапів: прийняття рішення про оголошення Конкурсу; оприлюднення оголошення про проведення Конкурсу; прийняття та розгляд документів від кандидатів; кваліфікаційний іспит; психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа; співбесіда; визначення переможців та оприлюднення результатів Конкурсу.
Пунктом 3.2. Порядку проведення відкритого конкурсу встановлено, що у разі прийняття рішення про оголошення Конкурсу видається відповідний наказ ДБР та одночасно затверджуються кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності на посаду (далі - кваліфікаційні вимоги), якщо вони не були затверджені раніше.
Проєкт кваліфікаційних вимог готується керівником самостійного структурного підрозділу (керівником територіального управління), конкурс на зайняття вакантної посади у який оголошується, та погоджується кадровим підрозділом центрального апарату ДБР, першим заступником чи заступником Директора ДБР відповідно до розподілу повноважень.
У разі оголошення Конкурсу на зайняття вакантної посади керівника самостійного структурного підрозділу центрального апарату, директора територіального управління та заступників директора територіального управління проєкт кваліфікаційних вимог готується кадровим підрозділом центрального апарату ДБР та погоджується першим заступником чи заступником Директора ДБР відповідно до розподілу повноважень.
Проєкт кваліфікаційних вимог на зайняття вакантної посади першого заступника, заступників Директора ДБР визначається Директором ДБР.
Відповідно до пунктів 4.1. та 4.2. Порядку проведення відкритого конкурсу інформація про проведення Конкурсу оприлюднюється шляхом розміщення оголошення на офіційному вебсайті ДБР.
Оголошення про проведення Конкурсу має містити: найменування посади, кваліфікаційні вимоги; порядок та строки подання документів для участі в Конкурсі; перелік документів; умови проведення Конкурсу; адресу місцезнаходження, електронну адресу Конкурсної комісії, яка здійснює прийом документів, іншу необхідну інформація.
Прийом документів розпочинається після оприлюднення оголошення про проведення Конкурсу та завершується у строк, визначений відповідним наказом ДБР. Строк подання документів для участі в Конкурсі не може 4 становити менше 7 днів (не менше 3 днів для участі в Конкурсі у порядку просування по службі).
Директор ДБР може прийняти рішення щодо продовження строку прийому документів для участі в Конкурсі. Відповідна інформація (оголошення) публікується на офіційному вебсайті ДБР.
Згідно з пунктом 5.1. Порядку проведення відкритого конкурсу особа, яка бажає взяти участь у Конкурсі, особисто (або в інший спосіб, визначений Конкурсною комісією) подає до Конкурсної комісії документи.
За результатами перевірки документів на відповідність визначеним вимогам Конкурсна комісія розміщує на офіційному вебсайті ДБР інформацію про загальну кількість поданих документів та кількість конкурсантів, допущених до складання кваліфікаційного іспиту (пункт 5.11 Порядку проведення конкурсу).
Пунктом 6.4. Порядку проведення відкритого конкурсу передбачено, що кандидат на зайняття посади в ДБР, який успішно склав кваліфікаційний іспит, проходить психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа.
Психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа проводиться відповідно до вимог статті 26 Закону та у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
За результатами психофізіологічного дослідження із застосуванням поліграфа до Конкурсної комісії скеровуються рекомендації виключно як інформація ймовірного характеру, яка сприяє формуванню оцінки про кандидата.
Відповідно до пунктів 7.1.-7.2. Порядку проведення відкритого конкурсу співбесіда проводиться з метою оцінки відповідності професійної компетентності кандидата встановленим вимогам, які не були оцінені на попередніх етапах конкурсу.
До співбесіди допускаються кандидати, які успішно пройшли етапи кваліфікаційного іспиту.
Згідно з пунктом 7.4. Порядку проведення відкритого конкурсу співбесіду проводить Конкурсна комісія, а також особи, які залучені до її роботи (експерти, спеціалісти, інші працівники ДБР, які володіють 11 спеціальними професійними знаннями). За рішенням Конкурсної комісії, проведення співбесіди може фіксуватися за допомогою відео- та/або аудіотехнічних засобів, про що кандидат обов`язково інформується до початку її проведення.