ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2023 року
м. Київ
справа № 200/8025/21
провадження № К/990/18147/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №200/8025/21
за адміністративним позовом Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці до Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою адвоката Гаврихіва Вадима Васильовича - представника Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021 року (головуючий суддя - Зеленов А.С.), та постанову Першого апеляційного адміністративного суду 20 грудня 2021 року (головуючий суддя - Гайдар А.В., судді - Гаврищук Т.Г., Компанієць І.Д.),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У червні 2021 року Східне міжрегіональне управління Державної служби України з питань праці звернулось до суду з позовом до Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" (далі - ТДВ "Шахта "Білозерська"), у якій просило:
- застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду до Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" шляхом зобов`язання повного зупинення виконання робіт у виробках 7 південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м., підземними працівниками, які не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних "димових камерах", з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ 10.1-00174102-002-2004 "Система саморятування гірників. Загальні вимоги" у зв`язку із загрозою життю людей.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що під час проведення позапланової перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві уклону №1 пл.18 гор.550м ТДВ "Шахта Білозерська" виявлено 35 порушень нормативно-правових актів з охорони праці, з яких одне порушення створює загрозу життю та здоров`ю людей, а саме: підземні працівники дільниці №2, які виконують роботи у виробках 7 південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м ТДВ "Шахта Білозерська", не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних "димових камерах", з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ 10.1-00174102-002-2004 "Система саморятування гірників. Загальні вимоги" (відповідно до наказу Мінпаливенерго України від 30 грудня 2004 року №844). Порушення пункту 12 глави 3 розділу ІV "Правил безпеки у вугільних шахтах", пункт 4.4 НПАОП 10.0-5.35-95 "Інструкція з навчання працівників шахт".
3. Ураховуючи зазначене, у зв`язку з виникненням загрози життю та/або здоров`ю людей переконував у наявності підстав для заборони виконання робіт підвищеної небезпеки ТДВ "Шахта "Білозерська".
Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року, позовні вимоги задоволено:
- застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду до Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" шляхом повного зупинення виконання робіт у виробках 7 південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м, підземними робітниками, які не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних димових камерах, з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ10.1-00174102-002-2004 "Система саморятування гірників. Загальні вимоги", у зв`язку із загрозою життю людей.
5. Задовольняючи позовні вимоги та зупиняючи ведення гірничих робіт, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не надано доказів, які б свідчили про повне усунення виявлених під час проведення перевірки порушень вимог законодавства у сфері безпеки у вугільних шахтах та існує загроза життю та здоров`ю людей.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів на неї
6. Не погоджуючись із прийнятими рішеннями судів попередніх інстанцій у липні 2022 року ТДВ "Шахта "Білозерська" звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року та передати справу №200/8025/21 на новий розгляд.
7. Касаційна скарга мотивована неврахуванням судами попередніх інстанцій висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі №804/12558/14, від 21 травня 2020 року у справі №208/6557/16-а щодо автоматичного визнання протиправним та скасування акту індивідуальної дії, який прийнятий за результатами проведення перевірки, у випадку незаконності останньої з огляду на вимоги статей 3, 4, 6 та 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Крім цього, обґрунтовуючи дану підставу касаційного оскарження, відповідач наголошує, що згідно з усталеною правовою практикою, яка висловлена Верховним Судом України у постанові від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14, в постановах Верховного Суду від 05 лютого 2019 року у справі №821/1157/16, від 05 лютого 2019 року у справі №2а-10138/12/2670, від 04 лютого 2019 року у справі №807/242/14 лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог стосовно призначення та проведення перевірки, призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
8. Крім цього, скаржник посилається на те, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування статті 13 Закону України "Про охорону праці", статті 32 Гірничого закону України, в частині порушення порядку проведення навчання, передбаченого пунктом 12 Розділу 3 Правил безпеки вугільних шахт, затверджених наказом Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду від 22 березня 2010 року №62, пункту 4.4 Інструкції з навчання працівників шахт, затвердженої наказом Державного Комітету України по нагляду за охороною праці №79 (далі - Інструкція №79) від 30 травня 1995 року та "Системи саморятування гірників. "Загальні вимоги", затвердженого наказом Мінпаливенерго України від 30 грудня 2004 року №844 щодо застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), які встановлені під час проведення позапланових заходів державного нагляду контролю, здійснених відповідно до статей 6, 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Скаржник також акцентує увагу на тому, що пункт 4.4. Інструкція №79 не відповідає вимогам Гірничого закону України, Закону України "Про охорону праці", Кодексу цивільного захисту України та іншим нормативно-правовим актам з промислової безпеки та охорони праці, у зв`язку з чим виключно її порушення не може бути однією підставою для застосування заходів реагування у сфері державного нагляду без зазначення порушення конкретних норм діючого законодавства. Обґрунтування даної підстави касаційного оскарження також містить посилання скаржника на те, що порядок навчання працівників вугільних підприємств регулюються Інструкцією №79 та Типовим положенням про порядок навчання і перевірки знань з питань охорони праці, затвердженим наказом Державного комітету з нагляду за охороню праці №15 від 26 січня 2005 року, які мають суперечності щодо участі спеціалістів ДВГРС у навчанні.
9. Також, відповідач зазначає, що звертався до суду першої інстанції з клопотанням про зупинення провадження у цій справі до вирішення справи №200/10448/21 за позовом ТДВ "Шахта "Білозерська" до Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці про визнання дій в частині проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ТДВ "Шахта "Білозерська" у період з 04 червня 2021 року по 08 червня 2021 року протиправними та визнання протиправним та скасування припису Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці №06.1-21/5/25-21 від 08 червня 2021 року.
10. Указує, що рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2021 року визнано протиправними дії Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ТДВ "Шахта "Білозерська" у період з 04 червня 2021 року по 08 червня 2021 року за результатом якого складено акт перевірки від 08 червня 2021 року №06.1-21/5/25-21, який є підставою для звернення до суду по даній справі.
11. Переконує, що суд першої інстанції безпідставно відмовив у задоволенні клопотання про зупинення провадження у цій справі, оскільки визнання підстави та основного доказу [акту перевірки від 08 червня 2021 року №06.1-21/5/25-21] по справі №200/8025/21 неправомірним, призводить до відсутності правових наслідків результатів перевірки, тобто, відсутні підстави для звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду.
12. 17 серпня 2022 року до касаційного суду надійшов відзив представника Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці, у якому позивач заперечив проти доводів касаційної скарги, просив залишити таку без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
13. Так, позивач зазначив, що лист ТДВ "Шахта "Білозерська" від 28 травня 2021 року №587 щодо направлення представника для участі в роботі державної комісії з приймання в експлуатацію нового об`єкту - очисного забою 7-ї південної лави уклону №1 пласта L8 горизонту 550м., з посиланням на статтю 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не може сприйматись інакше ніж підстава для проведення позапланового заходу. Указав, що процес прийняття очисного забою в експлуатацію з питань, віднесених до компетенції Держпраці, може відбутись лише через перевірку дотримання та виконання роботодавцем усіх вимог, які передбачені нормативно-правовими актами у сфері охорони праці на цьому об`єкті виробництва, у тому числі забезпеченості безпеки життя і здоров`я працівників, які на цьому об`єкті працюють.
14. Констатував, що за результатами здійснення позапланового заходу було складено акт від 08 червня 2021 року №06.1-21/5/25-2, яким встановлені порушення вимог статті 13 Закону України "Про охорону праці", статті 32 Гірничого Закону України, Інструкції з навчання працівників шахт, затвердженої наказом Державного Комітету України по нагляду за охороною праці Держнаглядохоронпраці від 30 травня 1995 року №79 "Про затвердження Інструкції з навчання працівників шахт" зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01 серпня 1995 року за №72/808, Правил безпеки вугільних шахт, затверджених наказом Державного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду "Про затвердження Правил безпеки у вугільних шахтах" від 22 березня 2010 року №62 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 17 червня 2010 року за №398/17693, "Системи саморятування гірників. Загальні вимоги" затвердженого наказом Мінпаливенерго України від 30 грудня 2004 року №884.
15. Відмітив, що виходячи з наведених положень законодавства, встановлених у ході перевірки обставин та наданих до суду доказів наявні, на його думку, достатні правові підстави для застосування до ТДВ "Шахта "Білозерська" заходів реагування у вигляді зупинення ведення робіт до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері охорони праці та промислової безпеки.
16. Зазначив про наявність у матеріалах справи доказів, які свідчать про те, що відповідачем у повному обсязі не усунуті порушення вимог законодавства, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, зафіксовані у акті перевірки, а тому погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) до ТДВ "Шахта "Білозерська".
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 липня 2022 року для розгляду справи №200/8025/21 визначено колегію суддів у складі: головуючого судді - Жука А.В., суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
18. Ухвалою Верховного Суду від 21 липня 2022 року поновлено строк на касаційне оскарження судових рішень, відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з додатковою відповідальністю "Шахта "Білозерська" на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року у справі №200/8025/21 на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України, установлено строк для подання відзиву на касаційні скарги.
19. Ухвалою Верховного Суду від 29 березня 2023 року адміністративну справу №200/8025/21 призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
20. На підставі наказу Східного міжрегіонального управління державної служби України з питань праці від 02 червня 2021 року №884 призначено позапланову перевірку суб`єкта господарювання ТДВ "Шахта "Білозерська" на відповідність законодавчим та нормативно-правовим актам з охорони праці та промислової безпеки, в частині перевірки стану охорони праці та промислової безпеки у 7-й південній лаві уклону №1 пл.18 гор.550 м. ТДВ "Шахта Білозерська" (том 1 а.с.3-4).
21. За наслідками позапланового заходу державного нагляду позивачем складено акт від 08 червня 2021 року №06.1-21/5/25-21 (том 1, а.с. 7-16), яким зафіксовано 35 порушень нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 1 порушення створює загрозу життю і людей, а саме: підземні працівники дільниці №2, які виконують роботи у виробках 7 південної лави уклону №1 пл.18 гор.550 м. ТДВ "Шахта Білозерська", не пройшли повторні практичні тренування в саморятівниках, з періодичністю не рідше одного разу на 2 роки, у спеціальних "димових камерах", з дотриманням вимог нормативно-правових актів з охорони праці та СОУ 10.1-00174102-002-2004 "Система саморятування гірників. Загальні вимоги" (наказ Мінпаливенерго України від 30 грудня 2004 року №844). Порушення пункту 12 глави 3 розділу ІV "Правил безпеки у вугільних шахтах", пункту 4.4 НПАОП 10.0-5.35-95 "Інструкція з навчання працівників шахт".
22. У зв`язку з тим, що виявлене порушення несе безпосередню загрозу життю та здоров`ю людей, з метою недопущення спричинення шкоди здоров`ю людей Східне міжрегіональне управління Державної служби України з питань праці звернулось до суду з цим позовом.
23. З огляду на викладене, правомірність заявлених вимог про застосування заходів реагування шляхом повного зупинення виконання робіт у виробках 7 південної лави уклону №1 пл.18 гор.550м робітниками відповідача є спірним питанням даної справи.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
24. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
26. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
27. Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Відповідно до статті 38 Закону України "Про охорону праці" (тут і далі - у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин) державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснює, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
29. Згідно з Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 (тут і далі - у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин), Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Першого віце-прем`єр-міністра України - Міністра економіки, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.