ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2023 року
м. Київ
справа № 380/1427/22
провадження № К/990/31879/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
а позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2022 року (у складі головуючої судді Сподарик Н.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Іщук Л. П., суддів: Судової-Хомюк Н. М., Шинкар Т. І.) у справі №380/1427/22,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного бюро розслідувань (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача в особі Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань, яка полягала у відмові в проведенні службового розслідування щодо старшого слідчого четвертого слідчого відділу (з дислокацією у м. Вінниці) ТУ ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 за його скаргою від 23.10.2021 про вчинення дисциплінарного проступку та притягнення до дисциплінарної відповідальності і заявою від 24.11.2021 про проведення службового розслідування за фактом вчинення дисциплінарного проступку та зобов`язати Державне бюро розслідувань в особі Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань провести службове розслідування щодо наявності у рішеннях, діях та бездіяльності старшого слідчого четвертого слідчого відділу (з дислокацією у м. Вінниці) ТУ ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 дисциплінарного проступку та наявності підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що слідчим ОСОБА_2 допущено умисні та грубі порушення вимог закону та прав і законних інтересів позивача як потерпілого у кримінальному провадженні, внесеному до ЄРДР за № 42017020000000229 від 26.06.2017, незважаючи на що, відповідачем не вжито жодних заходів, спрямованих на перевірку наведених фактів.
3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24.01.2022 відкрито загальне позовне провадження у справі, призначено підготовче засідання.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 11.08.2022, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2022 закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
5. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що даний спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки оскаржувані дії та бездіяльність слідчого випливають з відносин у межах розслідування кримінального провадження; звернення ОСОБА_1 (вх. № 12583-21 від 20.04.2021) до відповідача про притягнення слідчого ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності стосувалось виключно дій або бездіяльності слідчого ОСОБА_2 під час проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні №42017020000000229 від 26.06.2017, яке триває, і подальшої реалізації позивачем, як потерпілим у кримінальному провадженні, своїх прав шляхом оскарження дій слідчого в межах досудового розслідування; законність процесуальних дій слідчого у межах конкретного кримінального провадження, в якому позивач ОСОБА_1 є потерпілим, не може перевірятися за межами передбаченого кримінальним процесуальним законом процесуального контролю, а заінтересована особа має право в порядку, передбаченому КПК України, звернутися зі скаргою на процесуальні рішення, дії або бездіяльність уповноваженої особи органу досудового розслідування (слідчого), вчинені нею під час кримінального провадження, зокрема, до суду.
6. Суд апеляційної інстанції, із посиланням, зокрема на постанову Верховного Суду від 28.09.2022 у справі №380/19049/21, додатково зазначав, що оскільки фактично спір у цій справі виник у зв`язку з протиправними, на переконання позивача, діями чи бездіяльністю слідчого, вчиненими під час досудового розслідування кримінального провадження №42017020000000229 від 26.06.2017, перевірка їх правомірності з огляду на положення пункту 2 частини 2 статті 19 КАС України знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, адже їхнє оскарження має здійснюватися у порядку, установленому КПК України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. Не погодившись із зазначеними рішеннями ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року у справі 380/1427/22 з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Окрім того, скаржник просить передати цю справу на розгляд до Великої Палати Верховного Суду.
8. В обґрунтування касаційної скарги зазначається, що висновки судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам закону, оскільки спірні правовідносини стосуються окремих питань діяльності ДБР, яке не є суб`єктом кримінального провадження; під час здійснення досудового розслідування у названому в позовній заяві кримінальному провадженні слідчим ОСОБА_2 була допущена протиправна бездіяльність та постановлені незаконні рішення, а тому порядок притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності не регулюються нормами КПК України.
9. Касатор вказує, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано до спірних правовідносин положення статті 1, 2, 38, 40, 84, 303/307 КПК України.
10. ОСОБА_1 зазначає, що предметом його позовних вимог є протиправна бездіяльність Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань щодо безпідставного непроведення службового розслідування щодо слідчого ОСОБА_2 та вирішення питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності за невиконання та неналежне виконання службових обов`язків, що є імперативним обов`язком Управління згідно пункту 7 частини 2 статті 24 та пункту 1 частини 4 статті 25 Закону України "Про Державне бюро розслідувань", а не протиправні дії та бездіяльність слідчого у кримінальному провадженні. Підставами позову є дані, які вказують на безпідставне невиконання Управлінням внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань передбаченого Законом України "Про Державне бюро розслідувань" обов`язку із здійснення службового розслідування за фактами невиконання чи неналежного виконання слідчим ОСОБА_2 покладених на нього законом службових обов`язків.
11. Окрім того, касатор вказує, що суд апеляційної інстанції безпідставно не врахував висновок щодо застосування норми права стосовно визначення адміністративної юрисдикції у подібних правовідносинах, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 813/3116/16.
12. До Верховного Суду від Державного бюро розслідувань надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить оскаржувані позивачем судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу ОСОБА_1 - без задоволення.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Касаційна скарга ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла 14 грудня 2022 року.
14. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.12.2022 визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 30 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2022 року у справі №380/1427/22.
16. Ухвалою Верховного Суду від 15.03.2023 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
17. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 31.01.2020 слідчим Першого слідчого відділу (відділ з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому ОСОБА_2, за результатами розгляду матеріалів досудового розслідування, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №42017020000000229 від 26.06.2017, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 КК України, винесено постанову про закриття кримінального провадження.
18. Не погодившись з вказаною постановою, ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області зі скаргою в порядку статті 303 КПК України.
19. Ухвалою слідчого судді Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 31.05.2021 у справі №686/5849/20 скаргу ОСОБА_1 задоволено, постанову слідчого Першого відділу СВ СУ ТУ ДБР у м. Хмельницькому від 31.01.2020 про закриття кримінального провадження №42017020000000229 скасовано.
20. 17.09.2021 старшим слідчим четвертого слідчого відділу (з дислокацією у м. Вінниці) ТУ ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 за №4162/14-01-04-21 повідомлено ОСОБА_1 про відновлення досудового розслідування у кримінальному провадженні №42017020000000229 від 26.06.2017.
21. 23.10.2021 позивачем скеровано до Дисциплінарної комісії Державного бюро розслідувань дисциплінарну скаргу про вчинення дисциплінарного проступку та притягнення до дисциплінарної відповідальності старшого слідчого четвертого слідчого відділу (з дислокацією у м. Вінниці) ТУ ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 за допущені ним умисні та грубі порушення вимог закону та законних прав та інтересів позивача як потерпілого у кримінальному провадженні, внесеному до ЄРДР за №42017020000000229 від 26.06.2017.
22. Листом від 03.11.2021 за №60-ДК/21, Дисциплінарна комісія Державного бюро розслідувань повідомила ОСОБА_1 про те, що вона не наділена повноваженнями здійснювати службову перевірку за фактами порушення слідчими Державного бюро розслідувань вимог чинного законодавства, оскільки розглядає виключно матеріали службових розслідувань за фактами виявлених дисциплінарних порушень, вчинених працівниками Державного бюро розслідувань. Проінформовано, що позивач має право звернутись до Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань для проведення службового розслідування за фактами неналежного, на його думку, виконання службових обов`язків працівниками Державного бюро розслідувань.
23. 24.11.2021 позивач ОСОБА_1 звернувся із заявою про проведення службового розслідування за фактом вчинення дисциплінарного проступку до Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань, в якій просив провести службове розслідування за фактами невиконання та неналежного виконання старшим слідчим четвертого слідчого відділу (з дислокацією у м. Вінниці) ТУ ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 покладених на нього законом службових обов`язків, що виявилось в умисних, тривалих та грубих порушеннях вимог закону та його прав і законних інтересів, як потерпілого у кримінальному провадженні, внесеному до ЄРДР за №42017020000000229 від 26.06.2017; за результатами проведеного службового розслідування, на підставі ч. 2 ст. 25 Закону України "Про Державне бюро розслідувань", звернутись до Дисциплінарної комісії Державного бюро розслідувань про притягнення до дисциплінарної відповідальності старшого слідчого четвертого слідчого відділу (з дислокацією у м. Вінниці) ТУ ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2, за невиконання та неналежне виконання ним покладених на нього законом службових обов`язків, що виявилось в умисних, тривалих та грубих порушеннях вимог закону та прав і законних інтересів ОСОБА_1, як потерпілого у кримінальному провадженні, внесеному до ЄРДР за №42017020000000229 від 26.06.2017. Також просив повідомити про результати розгляду цієї заяви у встановленому законом порядку і у встановлений законом строк.
24. В обґрунтування поданої заяви, ОСОБА_1 зазначив, що упродовж всього строку тривалості досудового розслідування, внесеного до ЄРДР за №42017020000000229 від 26.06.2017, ОСОБА_2 грубо порушував вимоги закону та його законні права та інтереси, протиправно прийняв постанову про закриття кримінального провадження від 31.01.2020, протягом більше одного року умисно та безпідставно не здійснив жодної слідчої (розшукової) та процесуальної дії, спрямованої на повне з`ясування обставин, які мають значення для даного кримінального провадження, в тому числі й тих, які були прямо зазначені в ухвалі слідчого судді Вінницького міського суду Вінницької області Чернюка І. В. від 16.10.2018, а саме: слідчим ОСОБА_2 не проведено допит за участю ОСОБА_1 як потерпілого, представника ДВС України та колишнього секретаря судового засідання Чернівецького районного суду Вінницької області, секретаря Апеляційного суду Вінницької області, судді Апеляційного суду Вінницької області; не призначено почеркознавчу експертизу для встановлення осіб, які здійснювали опис матеріалів справи №150/544/14-ц у Чернівецькому районному суді Вінницької області. Крім цього, як на підставу для притягнення слідчого ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності, ОСОБА_1 зазначив про те, що зроблені слідчим висновки лягли в основу прийняття постанови про закриття кримінального провадження від 31.01.2020 у кримінальному провадженні, внесеному до ЄРДР за №42017020000000229, де позивач ОСОБА_1 виступає потерпілим, без встановлення фактичних обставин. Також зазначив, що ще однією підставою для притягнення слідчого ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності за невиконання та неналежне виконання покладених на нього законом обов`язків під час досудового розслідування є те, що відновлення ним досудового розслідування у кримінальному провадженні було здійснено лише через три з половиною місяці з моменту скасування ухвалою слідчого судді Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області Баєва С.В. від 31.05.2021 винесеної слідчим ОСОБА_2 постанови про закриття кримінального провадження.
25. За результатами розгляду звернення позивача від 24.11.2021, листом керівника Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань за №39297-21/10-10-01-22514/21 від 20.12.2021 надано відповідь про неможливість провести службове розслідування та застосувати дисциплінарне стягнення у зв`язку з тим, що з 02.03.2021 ОСОБА_2 звільнений з державної служби і з 02.03.2021 призначений на посаду старшого слідчого четвертого слідчого відділу ТУ ДБР у м. Хмельницькому. Крім того, зазначено, що з боку старшого слідчого ОСОБА_2 відсутні ознаки бездіяльності щодо вчасного відновлення ним досудового розслідування, оскільки відновити досудове розслідування на підставі ухвали слідчого судді може лише прокурор і визначення прокурором старшим слідчої групи у кримінальному провадженні ОСОБА_2 не суперечить вимогам статті 39 КПК України. Також позивачу роз`яснено право на оскарження дій слідчого в порядку КПК України.
26. Позивач, вважаючи відмову у проведенні службового розслідування щодо слідчого ОСОБА_2 протиправною та безпідставною, оскільки ним наведено достатньо обставин для проведення службового розслідування, звернувся з цим позовом до суду.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в чинній редакції).
29. Перевіривши за матеріалами справи доводи та вимоги касаційної скарги і правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
30. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
31. Для вирішення питання про те, чи підлягає цей спір розгляду судом в порядку адміністративного судочинства, необхідно з`ясувати, чи є він публічно-правовим, тобто чи пов`язаний з виконанням відповідачем публічно-владних управлінських функцій, та чи не має цей спір вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
32. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
33. За визначеннями, наведеними у п.п. 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
34. Отже, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
35. Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. За правилами частини 2 вказаної статті юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
36. Проте, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
37. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами розгляду скарги ОСОБА_1 . Управлінням внутрішнього контролю ДБР із посиланням на відповідні норми чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, позивачу надано відповідь про відсутність підстав для проведення службового розслідування та роз`яснено вимоги статті 36 КПК України, якою врегульовано повноваження прокурора в межах здійснення нагляду за дотриманням кримінального процесуального законодавства під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва.
39. ОСОБА_1 у своєму позові наполягає на зобов`язанні провести службове розслідування щодо наявності у рішеннях, діях та бездіяльності слідчого ОСОБА_3 дисциплінарного проступку та наявності підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, які, на думку позивача, допущені при проведенні ним досудового розслідування у кримінальному провадженні №42017020000000229 від 26.06.2017.
40. За наведених обставин, колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій, що що спірні правовідносини стосуються окремих питань діяльності ДБР, яка регламентована нормами КПК України.
41. Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
42. Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини 2 статті 19 КАС).
43. Отже, законодавцем передбачено публічно-правові спори, які належить розглядати не лише в адміністративному провадженні, а й у порядку кримінального судочинства.
44. Розмежування компетенції між судами різних юрисдикцій є запорукою стабільності правової системи як необхідної умови втілення гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина.
45. Критеріями такого розмежування, тобто передбаченими законом умовами, за якими певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є предмет спору, суб`єктний склад і характер спірних правовідносин у їх сукупності або пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
46. Згідно з частиною 1 статті 1 Кримінального процесуального кодексу України порядок кримінального провадження на всій території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.