ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2023 року
м. Київ
справа №826/16107/18
адміністративне провадження № К/9901/18732/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/16107/18
за позовом Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та нечинним розпорядження в частин, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого-судді Лічевецького І.О., суддів: Мельничука В.П., Оксененка О.М.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2018 року Публічне акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (далі - ПАТ "НАК "Нафтогаз України") звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просило:
- визнати протиправним та не чинним пункт 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р "Деякі питання опалювального сезону 2016/17 року", а саме: "Для забезпечення безперебійного постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню публічному акціонерному товариству "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" та постачальникам природного газу до початку опалювального сезону 2016/17 року видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до договорів, які укладені з ними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 року № 357 "Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії" (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та з дотриманням принципу недискримінації.".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване розпорядження прийнято Урядом з перевищенням повноважень, передбачених статтею 21, 24 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", статтями 4 та 11 Закону України "Про ринок природного газу", статтею 5 Закону України "Про управління об`єктами державної власності", а також в порушення норм Господарського та Цивільного кодексів України, та не узгоджується з постановою Уряду від 01 жовтня 2015 року № 758 "Про затвердження положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)", оскільки пункт 17 затвердженого цією постановою Положення містить вказівку про врахування позивачем примірного договору постачання природного газу виробникам теплової енергії, який затверджується Кабінетом Міністрів України та надає постачальнику право обмежити або припинити постачання природного газу, у тому числі, на думку позивача, і шляхом ненадання номінацій, оскільки способів такого обмеження або припинення примірним договором не визначено.
На думку позивача, оскаржуваний пункт розпорядження № 742-р у частині покладення на ПАТ "НАК "Нафтогаз України" щодо зобов`язання видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям у період опалювального сезону 2016/17 року порушує права позивача, оскільки є втручанням Кабінету Міністрів України як органу управління у його господарську діяльність.
Короткий зміст судових рішень
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2019 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 19 вересня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютому 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року у даній справі скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд звернув увагу на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р "Деякі питання опалювального сезону 2016/17 року", яке є предметом оскарження у справі, що розглядається.
4. За наслідками нового розгляду справи, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 № 742-р "Деякі питання опалювального сезону 2016/17 року" є нормативно-правовим актом, а тому, строки його оскарження в порядку адміністративного судочинства визначаються саме частиною третьою статті 264 КАС України, як спеціальною нормою відносно частини другої статті 122 КАС України. Тому, оскільки станом на 01 жовтня 2018 року (день звернення позивача до суду), як станом і на час розгляду справи, оскаржуване розпорядження є чинним, АТ "НАК "Нафтогаз України" дотримано визначеного законом строку звернення до суду з даним адміністративним позовом.
5. Не погоджуючись з судовим рішенням, Кабінет Міністрів України та Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Харківгаз" звернулися з апеляційними скаргами, в яких просили суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Зокрема Кабінет Міністрів України в своїй апеляційній скарзі наголошує на тому, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 №742-р "Про деякі питання опалювального сезону 2016/17 року" прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та є актом індивідуальної дії.
6. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Харківгаз" задоволено частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року скасовано та ухвалено нове судове рішення.
Адміністративний позов Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та нечинним розпорядження в частині залишено без розгляду.
7. Суд апеляційної інстанції мотивує своє рішення тим, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 №742-р "Про деякі питання опалювального сезону 2016/17 року" не належить до нормативно-правових актів, оскільки не містить обов`язкових ознак, що притаманні нормативно-правовим актам, а тому при його оскарженні не підлягають застосуванню положення частини третьої статті 264 КАС України, за якими нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. У спірних правовідносинах застосовується шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України).
Отже, про наявність оскаржуваного розпорядження та його вплив на права та обов`язки АТ "НАК "Нафтогаз України" позивач міг та мав об`єктивну можливість та мусив бути обізнаний у жовтні 2016 року і саме з цього моменту розпочинає перебіг строку звернення до адміністративного суду із позовом про оскарження положень вказаного розпорядження.
Оскільки позивачем пропущено строк звернення до суду та не наведено поважних причин такого пропуску, суд апеляційної інстанції на підставі п. 8 частини першої статті 240 КАС України дійшов висновку про наявність підстав для закриття касаційного провадження.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 29 липня 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України".
У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції помилково застосував норми, які не підлягають застосуванню - абзац перший частини другої статті 122 КАС України щодо шестимісячного строку звернення до суду з адміністративним позовом, статті 123, пункт 8 частини першої статті 240 КАС України.
Не застосовано норми, які підлягають застосуванню - частина третя статті 122 КАС України та статтю 264 КАС України щодо особливості провадження у справах про оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади.
Позивач вважає, що Верховний Суд у постановах від 14 травня 2018 року у справі № 926/680/17, від 15 березня 2018 року у справі № 922/345/17, від 19 лютого 2019 року у справі № 925/1477/17, від 12 листопада 2019 року у справі № 909/953/18, від 14 листопада у справі № 904/2732/18 визнавав розпорядження Кабінет Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р спеціальним підзаконним нормативним актом.
Також скаржник зазначив, що в постанові Верховного Суду прийнятої у складі суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 22 червня 2018 року у справі № 904/5621/17 роз`яснено, що оскаржуване розпорядження розраховане на довгострокове та неодноразове застосування. Вказане на думку позивача свідчить про нормативний характер розпорядження та про те, що про порушення свого права позивач дізнається у кожному випадку, коли відбувається таке порушення.
Право на касаційне оскарження позивач обґрунтовує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме висновку: чи поширюються правила частини третьої статті 264 КАС України (нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності) на розпорядження Кабінету Міністрів України та за яких умов.
Крім того, позивач зазначив, що судом апеляційної інстанції протиправно відмовлено у задоволенні його клопотання про залучення третіх осіб.
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 липня 2020 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.
10. Ухвалою Верховного Суду від 13 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
11 лютого 2020 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу у якому Департамент архітектури просить суд залишити без задоволення касаційну скаргу та залишити без змін постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року.
04 вересня 2020 року до Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу в якому КМУ просить суд відмовити в задоволенні касаційної скарги. Відзив обґрунтований тим, що суд апеляційної інстанції зробив вірні висновки, що оскаржуване розпорядження КМУ є актом індивідуальної дії і до спірних правовідносин має застосовуватись положення частини другої статті 122 КАС України.
30 вересня 2020 року до Верховного Суду від особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки - Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Харківгаз" (далі - АТ "ОГС "Харківгаз") надійшов відзив на касаційну скаргу. АТ "ОГС "Харківгаз" просить суд залишити без змін постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року.
У відзиві на касаційну скаргу АТ "ОГС "Харківгаз" зазначило, що Шостий апеляційний адміністративний суд вірно застосував положення статей 4, 122, 264 КАС України, та дійшов вірних висновків, при наданні кваліфікації оскаржуваному розпорядженню КМУ.
11. 18 березня 2021 року до Верховного Суд надійшло клопотання представника АТ "НАК "Нафтогаз України" про передачу справи на розгляд палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав. Клопотання обґрунтоване тим, що під час розгляду справи № 904/5621/17 Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду у постанові від 22 червня 2018 року зробив висновок, що розпорядження КМУ розраховане на довгострокове та неодноразове застосування. Натомість Верховний Суд у постанові від 25 лютого 2021 року у справі № 640/10758/19 висловив іншу позицію щодо правової природи та характеру аналогічного за правовим регулюванням розпорядження КМУ від 04 жовтня 2017 року № 720-р, а саме, що норми статті 264 Кас України не поширюються на розпорядження КМУ.
Наведене на думку позивача є підставою для передачі цієї справи на розгляд палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав та відступу від висновку зробленого Верховним Судом у справі № 640/10758/19.
Верховний Суд ухвалою від 29 березня 2023 року касаційну скаргу призначив до розгляду у попередньому судовому засіданні на 30 березня 2023 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, що 05 жовтня 2016 року Кабінет Міністрів України видав розпорядження №742-р "Про деякі питання опалювального сезону 2016/17 року".
Вказане Розпорядження Кабінету Міністрів України набрало чинності 05 жовтня 2016 року, опубліковано в газеті "Урядовий кур`єр" 19 жовтня 2017 року.
Згідно пункту 1 Розпорядження №742-р для забезпечення безперебійного постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню публічному акціонерному товариству "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" та постачальникам природного газу до початку опалювального сезону 2016/17 року (далі - опалювальний сезон) видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до договорів, які укладені з ними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 р. № 357 "Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії" (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та з дотриманням принципу недискримінації.
Не погодившись з законністю покладеного пунктом 1 розпорядження №742-р на ПАТ "НАК "Нафтогаз України" обов`язку щодо видачі до початку опалювального сезону 2016/17 року номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до договорів, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
14. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до частин першої та другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Частина третя статті 122 КАС України передбачає, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до норм пункту 1 частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.