ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 березня 2023 року
м. Київ
справа № 160/17775/21
провадження № К/990/29615/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Уханенко С. А.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом Управління охорони здоров`я Виконавчого комітету Криворізької міської ради до Державної аудиторської служби України, Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування наказу в частині, вимоги та попередження, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Управління охорони здоров`я Виконавчого комітету Криворізької міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року, ухваленого у складі головуючого судді Серьогіної О. В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Щербака А. А., суддів: Баранник Н. П., Малиш Н. І.
І. Суть спору
1. У вересня 2021 року Управління охорони здоров`я Виконавчого комітету Криворізької міської ради (далі також - Управління охорони здоров`я) звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба), Східного офісу Держаудитслужби, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить:
1.1. визнати протиправними дії посадових осіб Держаудитслужби щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, порядку організації ревізії, в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Держаудитслужби від 26 квітня 2021 року № 112 "Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року" в частині пункту 8.16 розділу VIII;
1.3. визнати протиправними дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо порушення порядку організації ревізії в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю, оформлення результатів ревізії в акті ревізії на підставі матеріалів, зібраних із порушенням порядку організації та проведення заходу державного фінансового контролю - ревізії фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я;
1.4. визнати протиправною бездіяльність посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо ненадання відповідних направлень та повідомлень стосовно проведення заходів державного фінансового контролю;
1.5. визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 06 вересня 2021 року № 040404-15/7297-2021 "Про усунення виявлених порушень";
1.6. визнати протиправним та скасувати попередження Східного офісу Держаудитслужби про неналежне виконання бюджетного законодавства від 09 вересня 2021 року № 040404-15/7379-2021.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що План проведення заходів державного контролю Держаудитслужби на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) був затверджений наказом Держаудитслужби від 18 березня 2021 року № 81 поза межами строку визначеного пунктом 3 Розділу І та пунктом 19 Розділу IV Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю, затвердженої наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 жовтня 2005 року № 319 (далі - Інструкція № 319), відповідно до яких плани ДФК складаються підрозділами, відповідальними за планування, на наступний квартал; план ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року.
Вказує, до вищезазначеного плану проведення заходів державного контролю включено Управління охорони здоров`я, однак таке відбулось вже поза межами строку, визначеному у пункті 19 Розділу IV Інструкції № 319, а саме згідно з наказом Держаудитслужби від 26 квітня 2021 року № 112.
На думку позивача, Управління охорони здоров`я було включено 26 квітня 2021 року до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на II квартал 2021 року з порушенням строків та порядку, передбачених Інструкцією № 319, оскільки плановий період - квартал вже розпочався, а тому такі дії посадових осіб Держаудитслужби є протиправними та такими, що не базуються на вимогах чинного законодавства та можуть бути підставою не лише для скасування наказу про проведення заходу державного фінансового контролю, а і для оспорювання всіх подальших дій та актів індивідуального характеру, що були складені протягом ревізії фінансово-господарської діяльності в Управлінні охорони здоров`я.
Також позивач зазначає, що всі розпорядчі документи, які пов`язані з організацією та проведенням ревізії в Управлінні охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради: повідомлення про початок, зупинення, поновлення, продовження ревізії, направлення для проведення ревізії, були видані Держаудитслужбою поза межами її повноважень.
У зв`язку з наведеним, позивач звернувся до суду з метою захисту своїх прав.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом Держаудитслужби від 18 березня 2021 року № 81 затверджено План проведення заходів державного контролю Держаудитслужби на II квартал 2021 року (в частині інспектувань).
4. Відповідно до наказу Держаудитслужби від 26 квітня 2021 року № 112 затверджено Зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на II квартал 2021 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 18 березня 2021 року № 81, та включено, зокрема, пункт 8.16 до Переліку об`єктів, в яких заплановано здійснити контроль за використанням бюджетних коштів, станом збереження державного майна у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади та дотриманням фінансової дисципліни на підприємствах, в установах і організаціях, ревізію фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я (перелік об`єктів у додатку 17).
5. Підставою проведення ревізії було визначено власну ініціативу органу державного фінансового контролю, а відповідальними за проведення ревізії - Східний офіс Держаудитслужби та Департамент контролю за місцевими бюджетами.
6. На підставі пункту 8.16 Плану проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) було проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я за період з 01 січня 2018 року по 31 березня 2021 року, за результатами якої складено акт від 18 серпня 2021 року № 04.04-20/06, в якому вказано, що перевірку проведено на підставі направлень, виданих Головою Держаудитслужби. Про початок ревізії Управління охорони здоров`я повідомлено листом від 29 квітня 2021 року № 002000-14/5417-2021, який було отримано останнім 06 травня 2021 року.
7. Ревізію розпочато 18 травня 2021 року, яка неодноразово зупинялась.
8. Із актом ревізії від 18 серпня 2021 року № 04.04-20/06 Управління охорони здоров`я не погодилось у зв`язку з чим надіслано відповідачу відповідне заперечення (зауваження).
9. Своєю чергою органом державного фінансового контролю за наслідками розгляду заперечень позивачу надіслано лист від 06 вересня 2021 року № 040404-15/7264-2021 з висновками на заперечення, за змістом яких зауваження враховано частково.
10. На підставі акту ревізії від 18 серпня 2021 року № 04.04-20/06 Східний офіс Держаудитслужби сформовав вимогу від 06 вересня 2021 року № 040404-15/7297-2021 "Про усунення виявлених порушень".
11. Разом з цим на підставі акту ревізії від 18 серпня 2021 року № 04.04-20/06 контролюючим органом сформовано попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 09 вересня 2021 року № 040404-15/7379-2021, яке позивач отримав 16 вересня 2021 року, та в якому міститься низка зауважень щодо нецільового використання бюджетних коштів та порушення бюджетного законодавства на стадії визначення обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників, виконання кошторису та використання коштів, які є майже ідентичними із зауваженнями, викладеними у вимозі від 06 вересня 2021 року № 040404-15/7297-2021 "Про усунення виявлених порушень".
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року позовні вимоги задоволено частково.
12.1. Визнано дії посадових осіб Держаудитслужби щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, порядку організації ревізії, в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю протиправними.
12.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Держаудитслужби від 26 квітня 2021 року № 112 "Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року" в частині пункту 8.16 розділу VIII.
12.3. Визнано дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо порушення порядку організації ревізії, в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю, оформлення результатів ревізії в акті ревізії на підставі матеріалів, зібраних із порушенням порядку організації та проведення заходу державного фінансового контролю - ревізії фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я - протиправними.
12.4. Визнано протиправною та скасовано вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 06 вересня 2021 року № 040404-15/7297-2021 "Про усунення виявлених порушень".
12.5. Визнано протиправним та скасовано попередження Східного офісу Держаудитслужби про неналежне виконання бюджетного законодавства від 09 вересня 2021 року № 040404-15/7379-2021.
12.6. В решті позову - відмовлено.
13. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що затверджена наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 жовтня 2005 року № 319 Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю підлягає реєстрації. Враховуючи, що вказана Інструкція не зареєстрована в Міністерстві юстиції України, відповідач не може посилатися на неї як на правове обґрунтування своїх дій.
Також суд першої інстанції зазначив, що дії Держаудитслужби щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, порядку організації ревізії та дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби стосовно порушення порядку організації ревізії є протиправними. Разом з цим суд першої інстанції дійшов висновку, що наказ Держаудитслужби від 26 квітня 2021 року № 112 "Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року" в частині пункту 8.16 розділу VIII є також протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки прийнятий не в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та, як наслідок, підлягають скасуванню і рішення прийняті Східним офісом Держаудитслужби на виконання вказаного наказу.
14. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 08 червня 2022 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року у справі за позовом Управління охорони здоров`я до Держаудитслужби, Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування наказу в частині пункту 8.16 розділу VІІІ, вимоги та попередження, в частині задоволених позовних вимог та в задоволенні позову в цій частині відмовив. В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року залишив без змін.
15. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Положення про планування контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами було розроблено з метою виконання Порядку планування контрольно-ревізійної роботи Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року № 955, який визначає порядок планування контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами, а тому апеляційний суд вказав на помилковість висновків суду першої інстанції про те, що оскільки Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю підлягає реєстрації, яка затверджена наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 жовтня 2005 року № 319, не зареєстрована в Міністерстві юстиції України, відповідач не може посилатися на неї як на правове обґрунтування своїх дій.
IV. Касаційне оскарження
16. Представник Управління охорони здоров`я подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої, підпунктах "а", "в" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції в повному обсязі, скасувати рішення першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог, а справу направити до суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог.
Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень пунктів 2, 3, 4, 5, 15 постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади" (в редакції на час затвердження Інструкції № 9 від 14 січня 2020 року) (далі - Положення № 731).
Вказує на протиправність дій відповідачів з огляду на пункт 15 Положення № 731, в якому визначено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.
Стверджує, що Інструкція № 319 не була зареєстрована в Міністерстві юстиції України, а тому всі дії та відповідно рішення відповідачів стосовно проведення планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я у спірний період є протиправними та такими, що підлягають скасування.
17. Верховний Суд ухвалою від 17 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Управління охорони здоров`я на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2022 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а також у зв`язку з тим, що суд не дослідив, не встановив та не надав оцінку викладеним в позові аргументам та доказам, які їх підтверджують в обґрунтування своїх вимог.
18. Представники Держаудитслужби та Східного офісу Держаудитслужби подали відзиви на касаційну скаргу, в яких, наполягаючи на безпідставності останньої, просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення в частині відмови в задоволенні позову - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
22. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
23. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
24. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
25. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
26. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
27. Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
28. Пунктом 3 розділу І Інструкції № 319 визначено, що плани роботи складаються підрозділами, відповідальними за планування, на наступний календарний рік, а плани ДФК - на наступний квартал.
29. Згідно з пунктом 15 розділу IV Інструкції № 319 проєкт плану ДФК Держаудитслужби на наступний плановий квартал формується підрозділом Держаудитслужби, відповідальним за планування, за формами, визначеними у додатках 3, 4 та 5 до цієї Інструкції, та через систему електронного документообігу подається на погодження до контролюючих структурних підрозділів, заступників Голови Держаудитслужби, які координують та контролюють діяльність таких підрозділів, до 25 жовтня, 25 січня, 25 квітня і 25 липня кожного року.
30. Пунктом 19 розділу IV Інструкції № 319 визначено, що план ДФК Держаудитслужби затверджується наказом Держаудитслужби строком до 25 листопада, 25 лютого, 25 травня і 25 серпня кожного року.
31. Відповідно до пунктів 2, 3, 4, 5, 15 постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади" (в редакції на час затвердження Інструкції № 9 від 14 січня 2020 року) (далі - Положення № 731) державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади із застосуванням засобів кваліфікованого електронного підпису чи печатки) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов`язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄС), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
На державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші). У разі надходження акта, який не підлягає державній реєстрації, орган державної реєстрації протягом п`яти робочих днів повертає його суб`єкту нормотворення з відповідним обґрунтуванням.